公共经济学第6章 公共规制理论

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2．经济性规制与社会性规制
根据规制特点和性质不同，直接规制又可以分为经济性规制和社 会性规制。
经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称（信息偏在）的
领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，公共部门运用 法律权限，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产品 或服务的价格、产量、质量、投资、财务会计等进行规范和限制，对 企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。
规制经济理论并没有否定俘获理论，只是将对规制者可能产生影响 的集团，从行业扩展到各个相关利益群体，俘获理论仍然构成规制经 济理论的核心内容。
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6.2 规制的方法
规制方法是规制理论的重要方面，它不仅与规制的范围共同决定 了规制不同于治理市场失灵的其他干预手段，而且是规制改革的重要 内容。从规制的发展历程来看，规制采用的方法可以分为两个阶段： 一是采用传统的规制方法阶段；二是采用限制性的规制方法阶段。
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6.2.2 进入规制方法
所谓进入规制，是指公共部门允许特定的一家或少数几家企业进入某个行业，
或者从防止过度竞争的观点出发，规制部门视整个行业的供求情况来限制新企业的 加入。进入规制可以限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的高效率。 进入规制常常出现在自然垄断行业、一些行业容量有限或与人们经济、生活关系重 大的行业。
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6.2.4 数量规制方法
在自然垄断行业中，为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少） 而造成价格波动、资源浪费或消费者需求难以获得正常满足，公共部门往 往对投资和产出进行直接的数量规制。数量规制的主要内容包括： （1）投资规制，即公共部门对有关行业中企业的投资规模进行直接规制。 （2）产量规制，即政府对有关行业的产品产量或所提供的服务量进行直接 规制。
根据规则强制力不同，可将规则分为强规制和弱规制。
规则是以语言、文字等方式表现的、对人的行为提出约束性要求的 信息。规则大致可以分为法律规则和非法律规则。依据法律规则的规 制属于强规制。依据非法律规则的规制属于弱规制。
表6-1
公共规制分类
分类
直接规制
经济性规制
社会性规制
间接规制
内容
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社会性规制是以确保居民生命健康安全、卫生、防止公害和保护环
境为目的所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节 政策。
社会性规制主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等
方式进行。社会性规制偏重于处理行为主体的活动可能给消费者、生
产者和社会带来的不健康或不安全问题。
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3．强规制与弱规制
传统的规制一般多采用直接限制企业某些行为的方法，具体有价格 规制、进入规制、质量规制、数量规制等。限制性规制方法的最重要 特征就是企业行为较少有自主性。在受到规制的行为方面，企业一般 是不能自行其事的，只能按照政府的规定行事，否则就要受到处罚。
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6.2.1 价格规制方法
所谓价格规制，是指在受规制行业中，公共部门通过公共定价的 方式，影响企业决策，实现资源有效配置和产品或服务的公平供给目 标。价格规制是政府最常用的规制方法，价格规制一般采取政府定价， 由政府确定一个统一的价格，企业严格地按照这个价格提供产品或服 务。政府对金融部门的规制常常采用统一价格的方法，公共服务的收 费也大多是采用这种方法。收费部门必须按照统一的收费标准收费， 不得自行设定标准外的收费项目，也不得擅自提高收费标准。
2.公平报酬率法
公平报酬率是以通过完全竞争形成的均衡价格中除去成本后的正常利润为基础的 概念。按照公平报酬率法，一是要确定生产经营成本；二是要确定准许的正常利润 （公平报酬）水平。
3.投资回报率法
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总体而言，这种方法是有利于鼓励企业投资以增加有效供给，但也存在许多不足： 第一，投资回报率和投资回报基数确定的困难。第二，由于投资回报率的基数是企业 所用的资本，这就会刺激企业偏好于增加资本投入以取得更多的利润而造成过度投资， 并使成本上升，生产效率下降，最终迫使企业在此向政府施加涨价的压力。第三，由 于采用的是成本加合理利润的方法，如最高限价法。
政府定价的方法也用在自然垄断产业和公共服务企业的价格规制中， 这时政府定价的依据主要有：
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1.边际成本和平均成本定价法
微观经济学告诉我们，在一般条件下，边际成本定价方式无疑是最优的定价方式， 它能够带来资源的“帕累托最优”配置。但是，在需要规制的产业中，由于规模经济 的特性，用边际成本定价方式会使其处于亏损状态，需要政府进行补贴才能维持其生 存。这种定价方式在公共事业中比较普遍。在许多情况下，采取平均成本定价法，才 能够让企业实现收支平衡。
公共经济学
第6章 公共规制理论
杜振华
北京邮电大学
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第6章 公共规制理论
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6.1 公共规制涵义与种类
市场失灵是进行公共规制的前提。
根据经济学基本理论，特别是微观经济学的基本理论，市场失灵 主要表现在共用品、外部性、垄中央政府（广义）利用财政政策、货币政策等手 段来平抑经济波动，促进宏观经济平稳运行，间接干预特征比较明显。 微观规制通常是指各级政府（广义）或其附属机构对微观经济和非经 济活动主体，在价格、数量、质量、时间等方面的更为直接的干预。 从这一点看，规制经济学属于微观经济学，而且同产业经济学类似， 也属于应用经济学。
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6.1.2 公共规制种类
1．直接规制和间接规制
按照政策的目的和手段不同，公共规制一般可以分为直接规制和间 接规制两个部分。
直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称、市场公害 等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直 接介入经济主体的决策而实施的干预行为。
间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关 通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不 直接介入经济主体的决策。
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6.2.5 其他规制方法
1.征税或收费的方法
这是资源与环境规制方面广泛采用的方法。政府通过征收污染税、排污费、公共 资源使用费等方法，将这些企业的外部成本转移到企业内部，使企业减少排污量。
2.补贴
征税可以看成是一种负的补贴。其实，正的补贴方法也是一种可采用的方法，在 供给不足的公共物品领域，政府就需要提供补贴以确保这些特定的产品和服务的生产 不低于正常的市场供给量。
除了传统的规制方法，激励性的规制方法出现于西方国家20世纪70年代发起的一 场规制改革运动当中。激励性的规制方法是指在保留政府规制的条件下，所采取的刺 激被规制企业提高内部效率的规制方法。激励性规制方法的重要特征就是企业有比较 多的自主选择权，它可在政府激励性规制措施的条件下，选择其最大利益的行动。
而采取的进入规制方法。进入者必须满足一定的条件，即在获得许可证后，方可进行
营业。这虽然规制了竞争，但由于这些职业的特殊性，控制从业人员数量对于保证服
务质量，保护处于信息劣势的消费者是有利的。
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6.2.3 质量规制方法
所谓质量规制，又称“提供服务规制”，是指公共部门对某些产 品或服务的质量提出要求，规定未能达到一定标准者不能提供这些产 品或服务。
4.最高限价法
这种方法在英国比较典型，属于激励性规制的范围。1983年，由李特·查尔德提出， 最早于1984年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有 影响的规制方案。
价格上限规制的确定原则，就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率（用RPI，即零 售价格指数表示）；同时，考虑到由技术进步率带来的劳动生产率（用X表示）的提 高，还要使行业的价格下降。
直接的数量规制也是政府规制常常采用的方法，它仅应用于少数物品 上，主要是对一些有害物品的生产和供应，比如烟草、烈性酒等。一般政 府要规定总的生产量和供应量，或采取政府专营的方法。对于那些严重危 害社会或影响人们身心健康的物品，数量规制更加严格，比如毒品数量的 规制，即完全禁止。
另外，数量规制曾被广泛应用于国际贸易领域之中，不过数量规制的 方法已遭到越来越多的反对。政府对于某些特殊的进口或出口的产品，常 常直接加以数量上的规制。
进入规制比价格规制更为严格，因为它不仅对主体的行为进行规制，还直接对其
主体的资格进行规制，进入规制按照规制程度的差别可以分为完全禁止制、注册制、
申报制、许可制等。（1）完全禁止制可以说是最严厉的、最强硬的规制措施，它规
制任何主体的进入，比如毒品的生产。（2）注册制是指由政府制定获得资格的必要
条件，并对这些条件加以检验，对符合条件的给予登记注册。（3）申报制是指按照
俘获理论同样存在一些问题。首先，和公共利益理论一样，俘获理 论也没有解释行业是如何控制规制的。其次，同样存在一系列不受行 业欢迎而且导致低利润的规制。
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3．规制经济理论
规制经济理论是在俘获理论的基础上发展起来的。在民主社会中， 公共规制是公共选择的结果。规制经济理论将研究重心放在规制过程 对收入分配的影响，以及规制者本身所具有的各种动机上。规制经济 理论认为，规制使得垄断利润的最终归属的决定权被授予了规制当局。
3.权利界定
资源和环境规制除了采取征税的方法外，还可以采取产权、契约的规制方法。根 据科斯定理，合理的产权制度安排可以通过当事人双方之间的协商将外部效应内部化， 实现资源配置的“帕累托最优”。其实，产权与契约的规制方法并不仅仅用于资源与 环境的规制方面，它被广泛地应用于政府规制的许多领域。
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4．信息提供
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2．规制俘获理论
规制俘获理论来源于现实中的经验观察。规制俘获理论认为，政 府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘获； 而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘获。
根据俘获理论，规制并不一定要和市场失效紧密相关。规制是应厂 商的要求作出的，因此，规制是有益于厂商的，它总是趋于提高产业 利润。
信息缺乏也是政府规制的重要理由之一。比如，政府可以在较低成本的基础上直 接向消费者提供信息，又如发布产品质量情况公告等就是给予信息劣势一方提供的必 要信息。当然也可以采用间接信息标示的方法，比如要求厂商明码标价标示质量等级 等。
5．技术标准和绩效标准
在安全规制和环境规制方面，可以通过建立技术生产标准对特定产品的生产过程 进行规制，以改变产品的生产过程来达到规制所要求的目标，也可以通过制定绩效标 准以激励厂商寻求最低成本和最有效的方式来达到上述目标。
一定程序向政府的相应部门提出加入的申请，并提供相应的申报材料，主管部门进行
必要的审查后对符合条件的给予进入资格。不论是注册制还是申报制，原则上只要资
格的必要条件和申报材料都齐备了，一般就不规制进入。它们适合于一般性行业的进
入规制，否则都不允许进入。（4）许可制一般应用于特殊行业的进入规制，例如自
然垄断产业。还有律师、会计师、医师等特殊职业的资格制度，也是为保障服务质量
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6.1.3 公共规制的理论
1．规制的公共利益理论
公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为规制是政府对公共需要的反 应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。公共利益理 论从“为什么需要或什么时候需要进行公共规制”出发进行规范化分析，推导出了 “什么时候出现规制”这样一个实证理论。
公共利益理论或明或暗地包含着这样一个假设，即市场是脆弱的，如果自由放任 就会趋向不公平和低效率，而政府规制是对社会的公正和效率需求所做出的无代价、 有效和仁慈的反应。
但公共利益理论存在以下两个主要问题： 首先，公共利益理论是一个不完整的理论。它提出了一个假设：因为潜在的净社 会福利收益产生公众的规制需求，规制会出现在它应该出现的时候。但是这种分析缺 乏对公众促使规制发生的机制的具体描述。 其次，缺乏对立法行动和规制完成机制的分析，且对规制发生的论断没有进行实 证检验，现实中存在大量反驳这一理论的证据。
标准规制的主要作用，是防止自然垄断产业中由于不存在激烈竞争 而出现的产品或服务质量下降，以及在信息不对称条件下督促企业建 立质量标准体系，以保障消费者的权益。
由政府制定有关的产品或服务的质量标准以及检验和奖惩制度，企 业必须在标准之上提供产品或服务，不得低于标准的要求。政府相关 部门定期或不定期地进行监督、检查、评估，对于不符合标准的企业 或产品进行公布、罚款、责成改进等，必要时还要给予停产整顿以至 吊销营业执照的惩罚。