贫困地区产业扶贫为何容易失败

第一财经日报/2017年/7月/12日/第A11版

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贫困地区产业扶贫为何容易失败

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

当前中国正开展史无前例的大规模扶贫攻坚战，以争取在2020年前消灭贫困。一般的看法是，消灭贫困最好的办法是发展生产。中华人民共和国建立之前，中国是世界上最贫困的国家之一，大部分人甚至未能解决温饱问题。共和国成立以后，通过持续发展生产，我们逐步摆脱了贫困。到目前为止，中国贫困人口主要集中在14个连片山区，贫困人口也只有5000万左右了。尤其是改革开放以来，中国取得了举世瞩目的减贫成就，中国的减贫成就是与中国经济持续快速成长、产业不断升级紧密相关的。

在当前贫困主要集中在“老少边穷”的14个连片山区时，减贫的主要办法是否仍是发展生产尤其是发展产业，却是要存疑的。当前中国正处于快速城市化进程中，城市提供了大量二、三产业就业机会，而农村尤其是自然条件较差的农村，投入产出回报率较低，农业产业占GDP的比重越来越小，靠发展产业解决当地农村减贫问题，可能造成产业投入低效、当地农民从生产中获利有限，扶贫反而达不到效果。

2017年4月笔者到西南Y县和P县调研，看了几个产业扶贫的点，也听了两县关于产业扶贫的报告，更加深了我对产业扶贫的担忧。

先抄录Y县和P县的汇报材料如下：

Y县扶贫攻坚口号是以“八个一批”为抓手，而“八个一批”中的第一批是：通过发展生产脱贫20000人（全部贫困人口为51540人），具体做法为：“采取‘公司+基地+农户’模式，大力扶持发展荔枝、猕猴桃、枇杷种植等特色产业，出台‘十百千’工程产业发展补助政策，并强化金融支持，及时研究各项扶持政策发展小微企业，带动周边建档立卡贫困户发展产业和就业，2013年以来先后发放金融扶贫资金10.7亿元。2016年，全县通过发展生产脱贫建档立卡贫困人口5898人。”

P县扶贫攻坚的第一个办法也是发展生产“改穷业”，具体做法是：“坚持‘短中长结合’的原则，既有‘短平快’的产业，也有支撑长期发展的产业，以产业发展带动群众致富。一是合作式产业扶贫。积极推广‘土地入股+保底分红’和‘公司+合作社+农户’的土地流转模式，探索资源变股权、资金变股金、农民变股民的‘三变’改革，创新股份合作制扶贫模式。二是菜单式产业扶贫。三是立体式产业扶贫。大力推广稻鱼鸭生态种养模式，按照每户23只鸭苗、10公斤鱼苗的发放标准，扶持贫困户通过既种稻谷，又养鱼、鸭的形式提高稻田单位效益。四是融合式产业扶贫。通过发展旅游服务业脱贫致富。五是劳动力转移就业扶贫。”

Y县、P县产业扶贫的对策看上去很眼熟，无非这样两个方面，一是招商引资，流转土地，调整产业结构，从而带动农民致富，其中的理想办法是“公司+合作社（基地）+农户”，由公司带动农民致富；二是鼓励农户提高农业投入，搞多种经营，变种粮食作物为经营作物。而这两个方面的实质又只是一个方面，即通过增加农业投入，调整产业结构，增加农业效益，以提高农民收入，让农民脱贫致富奔小康。用一句话说，就是通过调整传统农业产业结构来让农民脱贫，简称产业扶贫。

正是产业结构调整让我有了极为熟悉的感觉。上世纪90年代在全国农村调查，连续20多年都反复听到关于农业产业结构调整的各种失败案例。

大家都知道，仅靠种植粮食作物，农民小规模经营，是不可能致富的。农民要致富就必须种

高价经济作物，就要调整产业结构。问题是，在中国仍有占全部人口一半以上的农村人口和接近20亿亩耕地的国情下，农产品供给能力极强，凡是高价经济作物都会有大量农户响应市场信号增加种植，使得市场供给增加，最终供过于求，以至于循环出现高价经济作物卖不出去、种经济作物反而不如种粮食作物的现象。

在市场条件下，农户具有极强的响应市场信号的能力，虽然种粮食作物很难致富，大宗粮食作物价格却可以保持相对稳定，风险较小，种经济作物时机掌握得好、可能赚大钱，却也很可能卖不出去亏本。农户要追求这个高价，是要冒风险的。若地方政府替农户作主，通过政府投入鼓励农民调整产业结构去种经济作物，风险就更高，最近20多年来我在全国各地农村调研，不断听到有农户因政府推动产业结构调整失败而去找政府的。

以中国之大，当然有很多产业结构调整成功的例子，尤其是有些产业通过政府推动形成区域优势，又与当地特定自然条件结合起来，这样的产业结构调整就可能成功，典型如赣南脐橙、湖北潜江小龙虾养殖。所以如果地方官员乃至中央政策部门到各地参观考察，不是随机而去，而是选择考察这些成功案例，这些官员就可能受到误导，以为调整产业结构成功是大概率事件。地方政府投入资金投入行政力量来帮农民调整产业结构，只是要让农民脱贫致富奔小康，这是多么高尚的动机啊，为什么不会成功呢?因此就有了运动式的政府推动的产业结构调整。

然后我们看到这些产业扶贫大部分失败了。下一任地方政府往往只认为前任政府选错了项目，然后另选项目进行新一轮产业结构调整，接着就是新一轮失败。如此往复。

当前全国有400多个贫困县，国家扶贫攻坚战略中相当一部分资金是用于产业扶贫，这些贫困地区因此引入资本，鼓励农户流转土地加入到新产业的发展中去。尤其是在当前各地必须在2020年前完成扶贫攻坚任务的压力下，大量资源投入到了经济作物的生产上，那些现在看来仍然高价的经济作物因为突然剧增的资源输入，供给必然大量增加，市场供过于求就在不远处等着。如果将当前全国400多个贫困县调整产业结构的目录拿来比较，就会发现，各地重点支持的产业项目极为相似，往往是茶叶、柑橘、猕猴桃、枇杷、苹果、西瓜、桃、梨、荔枝、蔬菜、食用菌等。

在农产品包括经济作物市场需求相对固定的情况下，增加农产品的供给，不仅很难赚钱而且会增大风险。笔者认为，这样做不仅不能使农户致富，而且可能造成农业收入的下降。相对其他一般农业地区，贫困地区存在着自然条件较差、交通不太便利且信息不灵通的缺点，如果种植经济作物出现过剩，贫困地区将是首当其冲的受害者。结果就是，地方政府试图通过发展产业来让农民脱贫，却可能不仅浪费了国家投入调整产业结构的资源，而且让农民受到不应有的损失。

地方政府推动产业结构调整时还有一个想当然的想法，就是通过招商引资，建立“公司+合作社（基地）+农户”的发展模式。到目前为止，笔者在全国农村调研20多年，几乎没有看到成功案例。资本下乡是要赚钱的，即使在少数地方资本进入农村带动了一方农村调整产业结构致富，却必然会增加市场供给，造成整个市场的供过于求，资本下乡从事农业会分割农民本来不多的农业收益。而一旦资本经营失败，就不只是地方政府投入支持资本的资源打了水漂。

简单地说，当前全国贫困地区试图借国家大量扶贫资源的投入，支持资本下乡，支持产业调整，必须非常谨慎，充分考虑风险因素，要注重培养农户具备观察产业供需变化的能力，适应市场的能力，而不是一扶了之。