多源流理论与建设服务型政府

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作者简介：柳发根（1973—），男，华中师范大学公共管理学院行政管理专业博士研究生，贵州师范学院

历史与社会学院讲师。陈秀珍（1974—），女，管理学硕士，怀化学院公共管理系讲师。摘要：

当前我国服务型政府建设中存在的困境在某种程度上可以归因于政策议程设置的缺陷：政策制定者带着有色眼镜筛选政策问题，导致了部分政策不能落地生根，损害了服务型政府宗旨。多源流理论肯定了政策过程中的各方参与者的地位和作用，强调了政策企业家在冲开政策之窗和推动问题被提上了政策议程的贡献。多源流理论与建设服务型政府具有高度的理论契合性。为了使多源流理论成为推动服务型政府建设的锐器，仍需重视公众利益的表达渠道和发挥智库的作用。

关键词：多源流理论，服务型政府，政策议程设立中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1003-8477（2014）02-0020-06

多源流理论与建设服务型政府

柳发根1,2，

陈秀珍3（1.华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079；2.贵州师范学院历史与社会学院，贵州贵阳550018；

3.怀化学院公共管理系，湖南怀化418000）

一、政策议程设立维度的服务型政府建设困境作为一种全新的政府管理理念，服务型政府完全不同于传统政府，它不是控制导向而是服务导向，不是效率导向而是公正导向，把工具效用与价值观照有机结合，包含着合作和信任整合机制，德治与法治有机结合，行政程序的灵活性与合理性相统一，行政自由裁量权受道德制约，前瞻性地提供公共服务。[1](p11-13)

具体到政策制定的前阶段———议程设立领域，服务型政府要求其回归公共权力本质，充分考虑公民需求，尊重公民权利，以维护和增进公共利益为根本目标，及时、有效、高质量地回应公众需求，让反应公民权益的社会问题不断进入政策制定者的视野。然而，当前我国的政策制定模式，还受我国传统政治体制和思维模式的羁绊，在一定程度上导致服务型政府建设存在诸多困境。

王绍光将我国政治决策过程中的议程设立概

括为以下模式：

[2](p140-143）

（1）关门模式。在这种模式里没有公众设置议程的位置，议程的提出者是决策自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没有必要争取大众的支持。（2）动员模式。在这一模式里，决策者提出议程，然后争取公众的支持。也就是说，先有政策议程，后有公众议程。（3）内参模式。在这一模式里，议程不是由决策者提出，而是由接近权力核心的智囊提出的。（4）借力模式。社会精英提出议程，公布于众并借助于公众舆论的压力使决策者接受其政策建议。（5）上书模式。通过给决策者写信，提出政策建议并通过决策者进行政策议程的方式。（6）外压模式。这是一种通过公众议程进入政府议程的模式。政策建议一般由政府系统以外的人提出，然后通过公众舆论的力量，使决策者改变旧议程，接受新议程。王绍光指出，关门模式和动员模式逐渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有所闻，外压模式频繁出现。这表明政策议程

湖北社会科学2014年第2期

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的设置日益科学化和民主化。[3](p44-58)从公众参与的角度来看，关门模式公众参与度最低，外压模式参与度最高。但如果放在建设服务型政府的情境下进行观照，这些模式的公众参与都不足，这是它们一个显著的缺陷。

由于存在公众参与不足的缺陷，政策制定者可以带着有色眼镜任意筛选政策问题，这就导致了部分政策不能落地生根，损害了服务型政府的宗旨。近年来，一些政策“好看不好用”、甚至“不出中南海”，就是这方面问题的体现。与一些政策出台之后被束之高阁或锁进文件柜不同，另一些得到了执行，但是它们是采用变通的办法执行的。像“附加条件的执行”、“走过场式的执行”、“曲解其义的执行”、“阳奉阴违的执行”，这些都是“上有政策，下有对策”的具体“变通”体现；其根源是政策制定的不科学、不合理。另一方面，我国政策的生命周期普遍较短，一是因为我国处于转型期，“计划没有变化快”；二是因为政策对社会问题的回应不够。前者是客观原因，后者为主观原因。我们应该从主观方面着手进行改变，通过对社会问题进入政策议程触发机制的创新，使得急迫的社会问题优先进入政策议程；同时，政策方案不断地进行“软化”，最后形成公众认可度高的政策。总之，政府的“乱作为”与“不作为”在这里交织，形成一个纽结，甚至死扣，造成了与服务型政府理念格格不入的局面，需要我们进行改变。

二、多源流理论及其重要贡献

多源流理论是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰·W·金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。该理论主要探讨了政策制定的前阶段——

—议程设立的过程。多源流理论问世以来，引起了学者们的广泛关注，并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析。[4](p136-138)

约翰·W·金登指出，有三条过程“溪流”穿过决策系统，即“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”，它们主要都是相互独立的，而且各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。但在某个关键的时间点，这三条溪流结合在一起，公共问题就会被提上政策议程，这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。通常,政策之窗开启的原因在于政治溪流的变化或者是一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注。政策之窗不常打开而且开启的时间不长，有些开启是可预测的，有些则是不可预测的。当政策之窗打开时，“政策企业家”往往会迅速抓住机会，将漂浮在政府内外的政策建议、备选方案以及解决办法等相结合，利用政治上的可接受性来提出问题和解决办法，三者的结合冲开了政策之窗,从而问题被提上了政策议程，最终有可能走向决策议程。[5](p120-125)

“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的具体内涵如表1所述。

表1多源流理论中的“溪流”具体内涵

金登的多源流理论回答了三个重要问题，即什么人通过什么渠道向决策者提出政策问题的动议和决策者按照什么标准选择政策问题。笔者以为，其中最精彩是对第一个问题的回答，原因就是尽管第二个和第三个问题的回答体现了多源流理论的创新性，但它们是在借鉴其他理论基础上的创新。相比较而言，对第一个问题的回答是原创性的创新，具有重要的理论价值。正如有的学者所说，多源流理论最重要的理论贡献是将“政治系统的黑箱”透明化。金登通过对政策过程的各方参与者及其在政策议程设立和备选方案的阐明中所处的地位、所起的作用和所利用的资源等的详细分析，为我们打开了政策过程的黑箱，使我们能够对这一过程有清晰的了解。他为我们提供了政策参与者的全景分析图,向我们展示了可能的政策参与方及其在政策议程设立或者是备选方案的确定中的重要性程度，他们各自对政策过程发挥影响的具体对象，他们的作用方式及其可资动用的资源。[6](p125-128)实际上，问题源流、政策源流、政治源流实际上原动力都是“人”的作用，不同的政策活动者参与到政策过程的溪流中，等待政策之窗的打开，从而将影响力发挥到最大，促使政策过程的推进。

具体内涵备注

问题溪流

指标，焦点事件、危机和符号，

反馈

政策溪流

符合某些标准的政策建议，如

技术可行性、价值的可接受

性、公众的默认以及预算约束

政治溪流

国民情绪、有组织的政治力量

、政府的变更、选举结果以及

政党或意识形态在国会的分

布情况

尼古拉斯·扎哈里

尔迪斯合并为“执

政党的意识形态”

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