我国跨境河流水能开发的思考
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在淡水资源缺乏的地区， 有大量以生活、农业灌溉为目的
的消耗性用水需求，长期以来， 这些地区在水资源的分配上存 在着很多矛盾和冲突。比如，围 绕尼罗河、约旦河、印度河、恒 河等著名国际河流的水资源分 配问题，流域国之间发生过较大 的分歧。这些分歧中，有些通过 双 边／多 边 协 议 暂 时 得 到 了 缓 解 ， 有的至今没有得到实质性的解 决，成为引发地区矛盾和冲突的 一个关键性问题。
因此，虽然《公约》为国际 水法竖立了完整的框架，但距离 产生效力还有很长的路要走。
需要注意的是，西南这些 跨境河流所处的地区，正是我国 经济最为落后的地区之一。由于 地处边远山区，山高、坡陡，道 路通达情况差，这些地区的经济 以及基础设施、文化等社会事业 的发展一直处于滞后的局面。更 为重要的是由于没有特色优势产 业，自我发展能力弱，长期以来 这些地区只能依靠国家扶贫政策 支持，而缺乏自我“造血”功能。 这些地区的水能开发条件好，投 入产出效益最明显，是当地的优 势资源，对促进当地经济的发展 有着直接的带动作用。
总结起来，在国际河流的 开发上，流域国家间有冲突，也 有合作。不过，在近几十年来， 随着全球化和区域集团化步伐 的不断加快，围绕国际河流合作 开发争取共赢开始成为一种普 遍性趋势。
４ 国际水法的特点总结
与《联合国宪章》等权威的、 具有唯一性以及普遍约束力的国 际法相比，国际水法有以下特点：
第一，国际水法是一个总 称，所有协调国际河流水资源开 发和环境保护的有关多边和双 边协议（条约）以及国际公约， 都算是国际水法的范畴。比如， 联合国国际法委员会制定的《国 际 水 道 非 航 行 使 用 法 公 约 》（ 下 称《公约》），南美四国围绕拉普 拉 达 河 签 署 的 《 亚 松 森 条 约 》， 湄公河委员会签署的一系列文 件，苏丹、埃及签署的《尼罗河 水协议》等，都属于国际水法的 范畴。正由于不存在唯一性，长 期以来在调节国际河流纠纷中 形成的一些国际惯例以及典型 司法判例，也都有可能成为裁决 未来冲突的法律依据。
第五，在国际水法尚不具 备约束力的情况下，某些国际双 边和多边协议，以及针对某一流 域而制定的公约，在实际过程中 将会发挥更大的作用。一个明显 的例子就是海牙国际法庭 １９９７ 年
对匈牙利、斯洛伐克两国关于多 瑙河水电工程纠纷的判决，最重 要的依据就是两个国家早期签 署的双边协议。在这种情况下， 国际法中“条约必须遵守”的原 则就成为裁判的主要依据。
第 ３０ 卷 第 ３ 期 ２００８ 年 ３ 月 １２
Ｖｏｌ． ３０ Ｎｏ． ３ Ｍ ａ ｒ ． ２００８
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约》由于签字国不够，目前还没 有强制性的约束力，但以上水资 源开发利用原则已经得到越来 越多的认可。
第三，虽然在联合国组织 下形成的《公约》目前还没有生 效，但与权威的联合国宪章及其 它公认的一般性国际公约相比， 《公约》在处理国际河流纠纷时 明显具有更好的可操作性，具备 了发挥专项国际法律作用的基 本特征。实际上，国际水法是在 接受和吸取联合国宪章等国际 法的一些基本原则、并参考一般 性国际公约，如《联合国人类环 境宣言》和《共同的未来—— ２１ 世纪议程》等基础之上而形成 的 ，“ 公 平 合 理 ”、“ 互 利 ” 等 概 念也源于这些一般性的国际公 约，这就使它在处理实际纠纷时 作为一般性的指导原则提供了 较好的解释。
第四，随着各国经济总量 的增加和活动范围的不断扩大， 因国际河流而发生的冲突可能 会越来越多。包括《公约》在内 的国际水法的作用，除了可能在 发生分歧时成为裁判的参考依 据外，特别是有可能在越来越大 的范围内得到国际社会接受后 而被视为国际惯例，并对政府与 国际机构开展的合作，包括项目 的实施、资金的流向产生影响， 而 且 由 于 联 合 国 的 参 与 ，《 公 约》影响力也在逐步扩大，有真 正成为“国际水法”指代意义上 的趋势，从而可能成为影响未来 跨境河流开发的重要国际文件。
Abstract: China is endowed with abundant hydropower resources basically located in the western areas characterized by very low degree of exploitation. The paper analyzes the related international water laws and regulations. And then it concludes and analyzes those external impacts on China’s trans-boundary water exploration.
因此，开发边远地区跨境 河流的水能富矿，既符合国家战 略发展的需要，也是促进当地经 济发展、建设全面小康社会的要 求。
３ 跨境河流水资源利用 的国际经验
除了发电外，水资源的利用 有灌溉、防洪、航运和渔业等多 种用途。水资源的跨界流动，将 各个流域国之间紧密联系起来。
流域国间最早开始的是在国 际河流航行功能上的合作，早期 主要是欧洲一些国际河流沿岸国 家签署了多边和双边条约，并在 此基础上，逐步形成了一些国际 公约。
Key words: trans-boundary water; International Treaty on Water Resources; hydropower
１ 水能开发的必要性 水能具有清洁、可以再生、 低碳等优点，是我国重要的一次 能源。大力开发水能，既是我国 形势发展的要求，也是符合世界 发展形势的需要。当前，在全球 范围内，围绕化石能源资源开发 的国际争端日益加剧，开发本地 清洁的、低碳的可再生能源成为 世界潮流； 同时，随着我国经济 的快速发展，近年来国内能源供 应紧张局面加剧，能源结构不合 理的局面一直没有得到很好解 决，特别是应对气候变化的压力 不断加大，迫切需要增加清洁能 源的比重。但是风能、太阳能等 新兴可再生能源与水能相比，存 在着成本高、技术成熟度较低、 出力不可调节等特点，近来虽然 表现出了很好的发展势头，但短 期内还无法发挥实质性的替代作 用。２００６ 年，水能在我国所有商 品化的可再生能源（含电力、液 体燃料）中的比例超过了 ９ ６ ％；
按照我国的资源禀赋和当前的 技术发展水平分析，根据作者计 算，即使 ２０３０ 年前其他可再生 能源得到充分发展后，这一比例 仍然将维持在 ５０％ ～７ ０ ％ 左右， 即 ２０３０ 年前水能仍将保持在我 国清洁能源中的主导地位。因 而，发展水能对支撑我国未来经 济发展的意义是不言而喻的。
在我国油气资源有限、国 际资源竞争存在较大不确定性 以及其他清洁能源技术有待发 展的基本形势下，包括国际能源 署（ＩＥＡ）在内的众多机构，也都 把“加快水能开发”作为中国应 对未来能源挑战所应采取的重 要措施之一。如，ＩＥＡ 在专门针 对我国和印度所发布的 ２００７ 世 界能源展望中，将重要的“替代 能源”情景中我国 ２０３０ 年水电 开发目标定为 ３．８ 亿 ｋＷ，比“参 考情景”高出 ８０００ 万 ｋＷ。这一 目标也和国内许多专家的判断趋 于一致，即为应对日益严峻的能
第二，在多方推动下，国际 水法在不断发展，从最初规范国 际水道单一的航行规则，扩展至 包括河流、湖泊、地下水等各种 水体的水资源利用普遍性管理 规定，并开始向综合水资源管理 和规划渗透。国际水法随着世界 经济范围的不断扩大和深入而 不断完善，目前已形成条文较为 细致的专项国际公约。如，从 ２０ 世纪初到目前为止，共形成有 ５ 个专门规范国际河流开发和管 理的国际公约，最著名的有 ２ 个，一个是 １９６６ 年国际法协会 所制定的《国际河流水资源利用 赫 尔 辛 基 规 则 》， 另 外 一 个 是 １９９７ 年联合国国际法委员会制 定的《公约》，也是最新的一个。 该公约所确定的原则如下：（１ ） 公平合理利用；（２ ）不造成重大 危害的义务；（３ ）一般合作的义 务；（４ ）互通信息和资料的义务； （５ ）维护与保护水资源及其生态 系统的义务；（６）互利发展。《公
第二，国际河流千差万别， 目前有实际效力的双边和多边 协议，反映了各国际河流流域国 的 实 际 利 益 ，《 公 约 》 很 难 综 合 这些协议的所有特点从而凌驾 其上，也就很难得到各国的一致 认可。
第三，在一些发生水资源 短缺的干旱地区，水与石油一样 已经成为平衡地区力量的重要 武器，随着经济活动的加剧和人 口的增加，地缘政治的矛盾更加 难以靠协议得到解决。
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我国跨境河流水能开发的思考
高 虎
（能源研究所，北京 １０００３８）
摘要： 我国跨境的水能资源非常丰富，开发程度很低。本文分析了国际水法在国际河流开 发上的相关规定，总结分析了我国跨境河流水能开发面临的一些外部性因素。
关键词： 跨境河流； 国际水法； 水能开发 中图分类号： TK79 文献标识码： A 文章编号：1003-2355(2008)03-0011-03
专家论坛 Ｅｘｐｅｒｔ Ｆｏｒｕｍ
发 ３ 亿 ｋ Ｗ 左右。按照预计发展 速度，在 ２０３０ 年左右，可开发 ３．５ 亿～４ 亿 ｋＷ，技术可开发程 度达到 ７０％ 左右，即达到当前主 要发达国家的平均开发水平（美 日均超过了 ８０％，欧洲的平均水 平在 ７ ２ ％ 左右）。要实现 ２ ０ ２ ０ 、 ２０３０ 年的目标，届时必须开发 这些包括跨境河流在内的西部 水能资源。
源问题，最大限度地开发水电将 是我国可持续发展的必然选择。
当前开发水能仍旧面临着 一些难度较大的挑战。站在国家 战略发展的角度，应将这些困难 置于水能开发的大框架下妥善 加以解决，而不应把它们作为影 响我国水能开发方向的理由。
２ 跨境河流水能开发的 意义
跨境河流一般指流经或分 隔两个和两个以上国家的河流。 我国跨境河流主要分布于东北、 西北和西南三大片区，主要的有 １５ 条，涉及 １９ 个国家。其中位 于西南地区的澜沧江、怒江及雅 鲁藏布江等都是世界级的大河， 这几条河总的水能蕴藏量达到亿 千瓦的规模，是我国水能资源最 为丰富的几条河流，也是当前开 发程度最低的几条河流，目前仅 有澜沧江有建成和在建的项目。
我国已制定了水能开发中长 期发展规划，计划 ２０２０ 年前开
收稿日期： 2008-02-09 作者简介： 高虎（1974-），工学博士，副研究员，从事可再生能源政策、市场和技术经济分析的研究。
Байду номын сангаас
Ｖｏｌ． ３０ Ｎｏ． ３ Ｍ ａ ｒ ． ２００８
第 ３０ 卷 第 ３ 期 ２００８ 年 ３ 月 １１
国际水法经过自身不断的 改进以及多方的参与，已经取得 了很大成就，诞生了《公约》这 样的专项国际法规。不过，若要 发挥一个国际法规实际应该起 到的作用，目前来看，还存在着 很多困难，主要体现在：
第一，在“公平合理”、“重 大损害”等重要基本概念上，还 没有能够界定的技术手段，各国 可以各自的利益做出不同的解 释，这也是难以推动《公约》实 施从而使之产生法律约束力的 最主要原因之一。
建筑水坝为形式的水能开 发，可以调蓄大量水体，往往还 会综合有防洪、灌溉、航运和增 加下游发电等多种功能。不过， 水能开发显著地改变了水体的 流动形式，上下游国家在水资源 利用目的上也存在差异，因此， 每条河流都客观存在着很多合 作的条件与冲突的理由。比如， 斯洛伐克在多瑙河上游建设的 水电工程，对下游匈牙利的生态 环境产生了不利影响，双方发生 了旷日持久的纠纷，后来国际法 庭依据它们最初签署的双边协 议做了裁决； 处于哥伦比亚河下 游的美国，为了增加其径流电站 发电量以及增加对下游的防洪 效益，与加拿大合作，在加上游 修建了水坝，为此美方还补偿了 加方作为工程建设费用； 巴西和 巴拉圭在其界河拉普拉塔河上 联合建设了伊泰普水电站，是三 峡之前世界最大的水电站，目前 仍对两国的能源供应发挥着至 关重要的作用。
的消耗性用水需求，长期以来， 这些地区在水资源的分配上存 在着很多矛盾和冲突。比如，围 绕尼罗河、约旦河、印度河、恒 河等著名国际河流的水资源分 配问题，流域国之间发生过较大 的分歧。这些分歧中，有些通过 双 边／多 边 协 议 暂 时 得 到 了 缓 解 ， 有的至今没有得到实质性的解 决，成为引发地区矛盾和冲突的 一个关键性问题。
因此，虽然《公约》为国际 水法竖立了完整的框架，但距离 产生效力还有很长的路要走。
需要注意的是，西南这些 跨境河流所处的地区，正是我国 经济最为落后的地区之一。由于 地处边远山区，山高、坡陡，道 路通达情况差，这些地区的经济 以及基础设施、文化等社会事业 的发展一直处于滞后的局面。更 为重要的是由于没有特色优势产 业，自我发展能力弱，长期以来 这些地区只能依靠国家扶贫政策 支持，而缺乏自我“造血”功能。 这些地区的水能开发条件好，投 入产出效益最明显，是当地的优 势资源，对促进当地经济的发展 有着直接的带动作用。
总结起来，在国际河流的 开发上，流域国家间有冲突，也 有合作。不过，在近几十年来， 随着全球化和区域集团化步伐 的不断加快，围绕国际河流合作 开发争取共赢开始成为一种普 遍性趋势。
４ 国际水法的特点总结
与《联合国宪章》等权威的、 具有唯一性以及普遍约束力的国 际法相比，国际水法有以下特点：
第一，国际水法是一个总 称，所有协调国际河流水资源开 发和环境保护的有关多边和双 边协议（条约）以及国际公约， 都算是国际水法的范畴。比如， 联合国国际法委员会制定的《国 际 水 道 非 航 行 使 用 法 公 约 》（ 下 称《公约》），南美四国围绕拉普 拉 达 河 签 署 的 《 亚 松 森 条 约 》， 湄公河委员会签署的一系列文 件，苏丹、埃及签署的《尼罗河 水协议》等，都属于国际水法的 范畴。正由于不存在唯一性，长 期以来在调节国际河流纠纷中 形成的一些国际惯例以及典型 司法判例，也都有可能成为裁决 未来冲突的法律依据。
第五，在国际水法尚不具 备约束力的情况下，某些国际双 边和多边协议，以及针对某一流 域而制定的公约，在实际过程中 将会发挥更大的作用。一个明显 的例子就是海牙国际法庭 １９９７ 年
对匈牙利、斯洛伐克两国关于多 瑙河水电工程纠纷的判决，最重 要的依据就是两个国家早期签 署的双边协议。在这种情况下， 国际法中“条约必须遵守”的原 则就成为裁判的主要依据。
第 ３０ 卷 第 ３ 期 ２００８ 年 ３ 月 １２
Ｖｏｌ． ３０ Ｎｏ． ３ Ｍ ａ ｒ ． ２００８
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约》由于签字国不够，目前还没 有强制性的约束力，但以上水资 源开发利用原则已经得到越来 越多的认可。
第三，虽然在联合国组织 下形成的《公约》目前还没有生 效，但与权威的联合国宪章及其 它公认的一般性国际公约相比， 《公约》在处理国际河流纠纷时 明显具有更好的可操作性，具备 了发挥专项国际法律作用的基 本特征。实际上，国际水法是在 接受和吸取联合国宪章等国际 法的一些基本原则、并参考一般 性国际公约，如《联合国人类环 境宣言》和《共同的未来—— ２１ 世纪议程》等基础之上而形成 的 ，“ 公 平 合 理 ”、“ 互 利 ” 等 概 念也源于这些一般性的国际公 约，这就使它在处理实际纠纷时 作为一般性的指导原则提供了 较好的解释。
第四，随着各国经济总量 的增加和活动范围的不断扩大， 因国际河流而发生的冲突可能 会越来越多。包括《公约》在内 的国际水法的作用，除了可能在 发生分歧时成为裁判的参考依 据外，特别是有可能在越来越大 的范围内得到国际社会接受后 而被视为国际惯例，并对政府与 国际机构开展的合作，包括项目 的实施、资金的流向产生影响， 而 且 由 于 联 合 国 的 参 与 ，《 公 约》影响力也在逐步扩大，有真 正成为“国际水法”指代意义上 的趋势，从而可能成为影响未来 跨境河流开发的重要国际文件。
Abstract: China is endowed with abundant hydropower resources basically located in the western areas characterized by very low degree of exploitation. The paper analyzes the related international water laws and regulations. And then it concludes and analyzes those external impacts on China’s trans-boundary water exploration.
因此，开发边远地区跨境 河流的水能富矿，既符合国家战 略发展的需要，也是促进当地经 济发展、建设全面小康社会的要 求。
３ 跨境河流水资源利用 的国际经验
除了发电外，水资源的利用 有灌溉、防洪、航运和渔业等多 种用途。水资源的跨界流动，将 各个流域国之间紧密联系起来。
流域国间最早开始的是在国 际河流航行功能上的合作，早期 主要是欧洲一些国际河流沿岸国 家签署了多边和双边条约，并在 此基础上，逐步形成了一些国际 公约。
Key words: trans-boundary water; International Treaty on Water Resources; hydropower
１ 水能开发的必要性 水能具有清洁、可以再生、 低碳等优点，是我国重要的一次 能源。大力开发水能，既是我国 形势发展的要求，也是符合世界 发展形势的需要。当前，在全球 范围内，围绕化石能源资源开发 的国际争端日益加剧，开发本地 清洁的、低碳的可再生能源成为 世界潮流； 同时，随着我国经济 的快速发展，近年来国内能源供 应紧张局面加剧，能源结构不合 理的局面一直没有得到很好解 决，特别是应对气候变化的压力 不断加大，迫切需要增加清洁能 源的比重。但是风能、太阳能等 新兴可再生能源与水能相比，存 在着成本高、技术成熟度较低、 出力不可调节等特点，近来虽然 表现出了很好的发展势头，但短 期内还无法发挥实质性的替代作 用。２００６ 年，水能在我国所有商 品化的可再生能源（含电力、液 体燃料）中的比例超过了 ９ ６ ％；
按照我国的资源禀赋和当前的 技术发展水平分析，根据作者计 算，即使 ２０３０ 年前其他可再生 能源得到充分发展后，这一比例 仍然将维持在 ５０％ ～７ ０ ％ 左右， 即 ２０３０ 年前水能仍将保持在我 国清洁能源中的主导地位。因 而，发展水能对支撑我国未来经 济发展的意义是不言而喻的。
在我国油气资源有限、国 际资源竞争存在较大不确定性 以及其他清洁能源技术有待发 展的基本形势下，包括国际能源 署（ＩＥＡ）在内的众多机构，也都 把“加快水能开发”作为中国应 对未来能源挑战所应采取的重 要措施之一。如，ＩＥＡ 在专门针 对我国和印度所发布的 ２００７ 世 界能源展望中，将重要的“替代 能源”情景中我国 ２０３０ 年水电 开发目标定为 ３．８ 亿 ｋＷ，比“参 考情景”高出 ８０００ 万 ｋＷ。这一 目标也和国内许多专家的判断趋 于一致，即为应对日益严峻的能
第二，在多方推动下，国际 水法在不断发展，从最初规范国 际水道单一的航行规则，扩展至 包括河流、湖泊、地下水等各种 水体的水资源利用普遍性管理 规定，并开始向综合水资源管理 和规划渗透。国际水法随着世界 经济范围的不断扩大和深入而 不断完善，目前已形成条文较为 细致的专项国际公约。如，从 ２０ 世纪初到目前为止，共形成有 ５ 个专门规范国际河流开发和管 理的国际公约，最著名的有 ２ 个，一个是 １９６６ 年国际法协会 所制定的《国际河流水资源利用 赫 尔 辛 基 规 则 》， 另 外 一 个 是 １９９７ 年联合国国际法委员会制 定的《公约》，也是最新的一个。 该公约所确定的原则如下：（１ ） 公平合理利用；（２ ）不造成重大 危害的义务；（３ ）一般合作的义 务；（４ ）互通信息和资料的义务； （５ ）维护与保护水资源及其生态 系统的义务；（６）互利发展。《公
第二，国际河流千差万别， 目前有实际效力的双边和多边 协议，反映了各国际河流流域国 的 实 际 利 益 ，《 公 约 》 很 难 综 合 这些协议的所有特点从而凌驾 其上，也就很难得到各国的一致 认可。
第三，在一些发生水资源 短缺的干旱地区，水与石油一样 已经成为平衡地区力量的重要 武器，随着经济活动的加剧和人 口的增加，地缘政治的矛盾更加 难以靠协议得到解决。
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高 虎
（能源研究所，北京 １０００３８）
摘要： 我国跨境的水能资源非常丰富，开发程度很低。本文分析了国际水法在国际河流开 发上的相关规定，总结分析了我国跨境河流水能开发面临的一些外部性因素。
关键词： 跨境河流； 国际水法； 水能开发 中图分类号： TK79 文献标识码： A 文章编号：1003-2355(2008)03-0011-03
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发 ３ 亿 ｋ Ｗ 左右。按照预计发展 速度，在 ２０３０ 年左右，可开发 ３．５ 亿～４ 亿 ｋＷ，技术可开发程 度达到 ７０％ 左右，即达到当前主 要发达国家的平均开发水平（美 日均超过了 ８０％，欧洲的平均水 平在 ７ ２ ％ 左右）。要实现 ２ ０ ２ ０ 、 ２０３０ 年的目标，届时必须开发 这些包括跨境河流在内的西部 水能资源。
源问题，最大限度地开发水电将 是我国可持续发展的必然选择。
当前开发水能仍旧面临着 一些难度较大的挑战。站在国家 战略发展的角度，应将这些困难 置于水能开发的大框架下妥善 加以解决，而不应把它们作为影 响我国水能开发方向的理由。
２ 跨境河流水能开发的 意义
跨境河流一般指流经或分 隔两个和两个以上国家的河流。 我国跨境河流主要分布于东北、 西北和西南三大片区，主要的有 １５ 条，涉及 １９ 个国家。其中位 于西南地区的澜沧江、怒江及雅 鲁藏布江等都是世界级的大河， 这几条河总的水能蕴藏量达到亿 千瓦的规模，是我国水能资源最 为丰富的几条河流，也是当前开 发程度最低的几条河流，目前仅 有澜沧江有建成和在建的项目。
我国已制定了水能开发中长 期发展规划，计划 ２０２０ 年前开
收稿日期： 2008-02-09 作者简介： 高虎（1974-），工学博士，副研究员，从事可再生能源政策、市场和技术经济分析的研究。
Байду номын сангаас
Ｖｏｌ． ３０ Ｎｏ． ３ Ｍ ａ ｒ ． ２００８
第 ３０ 卷 第 ３ 期 ２００８ 年 ３ 月 １１
国际水法经过自身不断的 改进以及多方的参与，已经取得 了很大成就，诞生了《公约》这 样的专项国际法规。不过，若要 发挥一个国际法规实际应该起 到的作用，目前来看，还存在着 很多困难，主要体现在：
第一，在“公平合理”、“重 大损害”等重要基本概念上，还 没有能够界定的技术手段，各国 可以各自的利益做出不同的解 释，这也是难以推动《公约》实 施从而使之产生法律约束力的 最主要原因之一。
建筑水坝为形式的水能开 发，可以调蓄大量水体，往往还 会综合有防洪、灌溉、航运和增 加下游发电等多种功能。不过， 水能开发显著地改变了水体的 流动形式，上下游国家在水资源 利用目的上也存在差异，因此， 每条河流都客观存在着很多合 作的条件与冲突的理由。比如， 斯洛伐克在多瑙河上游建设的 水电工程，对下游匈牙利的生态 环境产生了不利影响，双方发生 了旷日持久的纠纷，后来国际法 庭依据它们最初签署的双边协 议做了裁决； 处于哥伦比亚河下 游的美国，为了增加其径流电站 发电量以及增加对下游的防洪 效益，与加拿大合作，在加上游 修建了水坝，为此美方还补偿了 加方作为工程建设费用； 巴西和 巴拉圭在其界河拉普拉塔河上 联合建设了伊泰普水电站，是三 峡之前世界最大的水电站，目前 仍对两国的能源供应发挥着至 关重要的作用。