如何有效打击规避政府采购行为

如何有效打击规避政府采购行为(上）

中国国际招标网时间：2009.08.18

政府采购制度执行多年来，应该说在应采尽采方面做出了很多努力，也取得了很大成效，但是由于政府采购制度尚未完全统一，目前的政府采购管理操作领域还不规范，在管理主体、职责、方式方法、控制措施等层面缺乏整体思路，导致管理体制上存在漏洞，自然一些规避政府采购现象难免发生，甚至某些应对打击规避政府采购的管理手段，也促使了规避者的手段与方法更加灵活隐蔽，这些必须要引起我们的高度重视。通观规避政府采购行为，虽然形式各异，五花八门，但其逃避代理机构的有效代理的本质相同的，只有找到了规避者的病根，才能对症下药，各个击破：对于规避政府采购行为是由体制造成的，那么就要在完善整合政府采购管理体制上积极努力，一时难以有效突破的，就应在正视体制分裂现实基础上守住各自的阵线，以合力的形式把握政府采购管理制度的严肃性和有效性;对于是目前的政府采购管理制度漏洞而造成的问题，就要从制度的制定与完善角度深入分析问题，两者归集到一点就是给政府采购管理者定位、定性，在管理措施上针锋相对，张弛有度，使政府采购的规避者无处逃生。

规避政府采购的一般类型与特殊情况分析

政府采购执行过程中，总体说来，采购人还是能够按照政府采购法规和集中采购目录制度的规定，执行采购制度，依据目录与限额的规定的采购方式进行操作，政府采购监管部门也能够按章办事，严格控制某些采购人规避政府采购的行为，总体效果还是比较好的。但是也不能排除有些采购人始终保持传统思维，进行一些规避方面的操作，如未经采购管理部门审批而自行购买行为;化整为零规避公开招标行为;违规刻意寻求定品牌与单一来源采购方式，变相逃避政府采购行为;申报采购计划时故意压低采购项目规模、数量、技术含量、资金预算等关键性指标，谋求分散采购的审批意向，而在后期的操作中再释放被压缩的采购规模，再以财政部门审批文件作为规避政府采购的护身符，在报销审核处理上，监管部门也没有办法，采购人一般能够达到自己的目的;采购监管与执行机构对于某些特殊而操作困难的采购项目采取放任态度，也变相纵容了采购人规避政府采购的肆虐行为，如专用设备操作起来比较困难而采取分散采购的方式，使得很多政府采购项目脱离了集中采购控制范围，又如规定零星的空调采购采取分散采购方式，那么采购人对于批量的采购项目进行适当操作以后也采取分散的方法，部分定点、协议供货行为也能导致规避政府采购行为的发生;在一些地方依然存在行政命令大于法律法规的现象，也是导致规避政府采购因素之一。当然规避政府采购行为千变万化，这里也不能一一列举，其主要特征就是利用种种借口和方式回避或变相回避政府集中采购，以便达到自己设计的目的。

在规避政府采购行为中，也有一些相对特殊的现象，这种回避主要与政府采购法律体制被分裂有关。我们知道任何一项制度，包括政府采购制度在内，必须要保证制度执行的统一性和完整性，保持法律制度的权威，而一旦法律制度在执行过程中出现被分割的现象，那么要想保持法律的尊严也许就很难了，而我们分析法律制度之所以不能达到切实地贯彻执行，其主要因素就是各集团的既得利益在作祟，还有法律制度执法效果的监督几乎没有任何手段，法律颁布得很多而不注重法律执行的效果，那么对于法律体系的权威与尊严是一个挑战。政府采购法是第九届全国人大常委会第二十八次会议通过的，以国家主席令的形式发布的法律，明确要求工程项目必须纳入政府集中采购范围，而直至今日，工程采购依然由私人性质的各类工程招标代理机构负责操作，集中采购的市场绝对值微乎其微，由此而带来的政府采购制度执行的一系列混乱现象，政府采购被分裂成工程采购体系与由集中采购机构操作的货物与服务采购体系两块，法定政府采购监管部门不能对工程采购实施有效地监管，主要是管

理工程采购的招标投标管理办公室被发展壮大，甚至有合并政府集中采购的倾向，形成不合法行为垄断合法行为的奇怪现象，法定的政府采购监管体系被削弱，而利用工程招标投标体系进行所谓招投标行为，出现了任何被当事人投诉的行为，法定监管部门甚至还要承受被告人的角色，当事人引用的是政府采购法的规定，从法理上说没有任何错误，凸现了政府采购制度分裂而给法定管理者带来的巨大尴尬和冲击。

由于存在两个政府采购的操作机构和管理模式，那么在规避政府采购方面，采购人的选择余地就更大了，假如存在操作规范不统一，对采购人要求进行控制的概念有矛盾，有些机构甚至为了招揽业务而对采购人的要求有求必应，那么选择这样的机构进行所谓的采购操作，无异于自行购买，应该是规避政府采购的独特的方法。这些由于体制上问题而导致的规避政府采购行为，主要原因不在采购单位，而在于政府采购主管部门的软弱，在于国家战略上的模糊，在于众多机关与相关人员的行政不作为，也许是怕承担牵一发而动全身的责任，害怕清源正本式的透明机制，也许更加突出了法律执行层面的反馈机制的缺乏，真实的信息不能上达，满足于报喜不报忧，回避主要矛盾式的沾沾自喜，这样也许会误国误民。

集中采购目录内项目委托非集中采购机构。政府采购法规定集中采购目录内项目应该委托集中采购机构采购，而有些采购单位却把集中采购目录内项目委托给非集中采购机构采购，从而形成了一种特殊的回避集中采购的现象。采购法对于未按规定委托行为明确提出了处罚意见，但执行起来力度不大，操作性不是很强，对采购单位的约束力不强，甚至根本没有约束力，而有些监管部门也不想真枪实弹得罪人，有人甚至就抱怨过，政府采购监管机构在财政部门的内部机构序列中，根本就没有地位，属于编外的不受重视的本门，那么对于不属于自己操作的政府采购事务的重视程度，就可以推论出来了。政府采购监管部门对于采购人未委托集中采购的行为，一般采取放纵的态度，特别是对于后期的报销审核上，更是放任不管，因为通过非集中采购机构的操作总比自己操作来得有分量，也好交代，最重要的是，目前政府采购法还不统一，根本没有否认社会代理机构代理的采购事务就不属于政府采购，似乎还有理有据。而采购人之所以要选择社会代理机构进行政府采购操作，就是在于此类代理机构是以营利为目的的，以利益换取权利是采购人考虑的事项，而且采购人在众多的采购代理机构中有选择权，代理机构应该时时刻刻有求于采购人，只要给予这些以盈利为目的的私人代理机构一定好处，言听计从是没有问题的，即使事情败露出现了一些状况，国家对于私人公司的处理也是泛泛而谈，以委托非其人代理的形式来达到自己设想的目的，表面看起来是实行了代理采购，其实质却是正宗的回避政府采购行为。

采购单位通过招标投标平台进场交易混淆视听，规避政府采购法定操作模式。目前招投标模式与政府集中采购模式在处理采购招标事务上的差异越来越大，集中采购是依法成立的集中采购机构负责实际的操作，信息发布、制作标书和评分细则，组织评委评标，发布中标信息，参与合同履约的监督和验收，而且采购业务的代理具有法定性，而没有竞争性。最近国务院办公厅发布的《关于进一步加强真实采购管理工作的意见》中，明确提出集中采购代理活动要适当引入竞争机制，“打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争”，预示着要在同一行政区域增加集中采购机构，但这样的设想与实际执行到位尚有相当一段距离，因为不要说增加政府集中采购机构，甚至有些地方却在逆时代潮流而动，把集中采购合并到招投标系列，集中采购的尴尬地位从法律被分裂执行就可见一斑了;招标投标管理机构，仅仅是提供招投标的场地，提供一些必要的服务，自己不参与具体的采购事务，对于诸多的代理机构的实际操作模式也不能做到向有利于政府采购统一方面进行整合，因为这些机构依据的是招标投标法，不是一个法律体系，缺乏约束的社会代理机构甚至会出现代理机构随心