行政许可诉讼问题的研究

行政许可诉讼问题的研究

十届全国人大常委会第四次会议于20XX年8月27日审议通过,并于20XX年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》,是我国社会主义民主与法制建设的一件大事,是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容;是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措;是从源头上预防和治理腐败、防止公共权力滥用的有效手段。同时,这对于规范行政许可的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护自然人、法人和其它组织的合法权益,巩固行政审批改革成果,进一步推动行政审批改革,贯彻实施WTO规则的基本要求,具有重要意义。

一、行政许可的概念、性质和作用

根据《行政许可法》第2条规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可又称行政审批,作为行政机关的一种行政行为方式,是指“在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。” 对于行政许可,有各种理论和观点。概括起来有三种:一种是解禁说,普遍禁止的解禁。第二种观点是赋权说,即国家通过行政许可,赋予被许可人特定的权利。第三种观点是赋权和解禁统一说,认为行政许可是一个事物的两个方面,对被许可人来说,是一种赋权,因为取得了从事某种活动的权利;但对未获得许可的人来说,是一种解禁,未经许可,不得从事许可活动。行政许可制度涉及到两个关键性环节,一个是行政许可的范围,即法律禁止的范围。行政许可的前提条件是法律禁止,没有法律禁止就不会有行政许可的存在。国家为了公共秩序、公共利益的需要,经常要设立某一领域或某一事项禁止一般人从事,只有具备一定的条件或资格,经过行政机关批准,方能解除这种禁止。另一个是行政许可的程序。行政许可程序的启动在于行政相对人提出申请。只有当行政相对人提出申请,行政主体批准了这种申请,那么才意味着解除了法律的禁止,行政相对人因此取得了从事某种活动或实施某种行为的权利或资格。从形式上说,行政许可是依申请的行政行为。所谓“依申请”是指只有相对一方当事人提出申请,行政机关才能审查,并决定是否颁发许可证。没有相对一方当事人的申请,行政机关不得主动为之。从性质上说,行政许可是具有法律意义的行政行为。行政机关根据相对方当事人的申请,

必须依照法定的程序进行。

行政许可的存在前提在于国家的法律禁止。这里的法律禁止指的是法律的一般禁止,而不是绝对禁止。如果是国家绝对禁止的事项当然也就不存在解禁的问题。法律的一般禁止既包括法律的明确禁止,也包括法律不明确禁止两种形式。对于行政许可的深入探讨直接涉及到行政许可的性质问题。对于行政许可的性质,目前学界主要有“特许或特权说”、“赋权说”、“解禁说”或“权利恢复说”、“折衷说”、“验证”或、“确认说”、“命令说”、“形式、实质两分说”等。笔者认为,这些说法都有一定道理,而且都从一定层面反映了行政许可的特性。并且,对于行政许可性质认识应该综合起来进行考察,不能仅仅从某一个方面去试图揭示其性质,这样也不能真正揭示其性质。另外,行政许可制度是行政主体采用事前监督和控制的一种重要方式,通过事前监督和控制,把一些不符合要求的主体排除在外,从而维护国家利益、公共秩序和社会秩序。实施行政许可制度,行政主体必须支付高额的行政成本,并且承担行政人员利用行政许可权进行寻租的风险。

行政许可是行政主体通过颁发许可证或者执照等方式对国家事务和社会事务进行管理和控制的一种方式,行政许可被越来越广泛地用于国家和社会的管理领域,如工商行政管理中的营业执照,环境保护中的排放污染物的许可证,食品、药品生产经营许可证、进出口许可证等。应该指出,行政许可作为一种较为常见的行政行为方式,实际上也是一把双刃剑。从积极方面而言,主要有以下作用:(1)有利于加强国家对社会

经济活动进行宏观管理,实现从直接管理到间接管理的过渡,协调行政主体和行政相对人之间的关系。(2)有利于保护广大消费者及人民大众的权益,制止不法经营,维护社会经济秩序和生活秩序。(3)有利于保护并合理分配和利用有限的国力资源,搞好生态平衡,避免资源、财力及人力的浪费。(4)有利于控制进出口贸易,发展民族经济,保持国内市场的稳定。(5)有利于消除危害社会公共安全的因素,保障社会经济活动有一个良好的环境。(6)完善和健全的行政许可制度,有利于防腐倡廉,保证行政机关依法行政,大大提高行政效率。行政许可制度在具有其优越性,积极作用的同时;也不可避免地带有一定的局限性,具有消极作用,主要表现在:其一,导致垄断和财富的“合法转移”;其二,导致管制者为被管制者所“俘虏”;其三,限制竞争和阻止创造性经济的发展;其四,导致低效率和滋生腐败;其五,导致行政许可的自我增殖和“官本位”思想的强化;其六,导致公众把某些非法行为民俗化、合情化,从而架空法制经济的根基。正因为行政许可所具有的积极和消极两方面的作用,就需要我们正确认识行政许可作用,以便更好地发挥其

积极作用,避免或者消除其负面效应。这反映在立法方面,就需要立法者正确认识行政许可的作用,既不能人为地夸大许可作用,也不能忽视或者否认许可作为宏观调控手段在弥补市场缺陷或者社会发育不全方面的重要作用。立法时应把一些必须通过许可方式规定的事项,纳入到许可的范围,可纳入可不纳入的,尽量不纳入;可以通过其它途径解决的,如社会自行调控的,就不通过许可来解决,从而减少国家对于经济生活、社会生活的干预。通过行政许可改革,要不断还权于市场,还权于社会,就是要不断地给松绑,给社会松绑,给它们提供一个相对自由发展的空间。因为行政许可是禁止的解除,其前提条件是禁止一般人从事该项活动,因此,它是对自由的限制。另外,行政许可是以禁止为前提,但禁止的目的不是为了禁绝,而只是一种限制,对不符合条件者是限制,但对符合条件者提供良好的环境。当然条件既包括形式上的条件,也包括实质性的条件。形式上的条件如对于不同国籍的公民或组织给予不同的待遇,某种行业必须由本国人从事。实质上的条件,如从事某种行业所必须的能力和资质。在行政许可领域经常出现,具体实质条件而不具备形式条件的。随着对外交往,形式条件要求在逐步松动,如目前对内外资实行国民待遇,实际上就是逐步取消这种形式上国籍限制。二、行政许可诉讼的受案范围

行政许可作为行政机关对特定的社会、经济、文化等活动进行监管的一种方式,具有可诉性,公民、法人或者其他组织认为行政许可机关和行政许可机关工作人员的行政行为或者不作为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起行政诉讼是没有争议的。随着《行政许可法》的实施,会有一定数量的行政许可案件要通过行政许可诉讼的方式解决。这里需要明确的是,哪些行政许可案件应纳入行政许可诉讼的受案范围。我国《行政许可法》对行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查等方面作出了明确规定。从我国《行政诉讼法》以及最高法院的有关司法解释的规定看,可以纳入行政许可诉讼受案范围的主要是实施程序、监督检查、费用等问题,并且今后可能引发行政许可诉讼的重点就是因实施程序问题导致的。下面就行政许可诉讼的受案范围进行探讨。

(一)可诉行为的界定

根据《行政许可法》、《行政诉讼法》,以及最高法院司法解释的规定,可以纳入行政许可诉讼受案范围的可诉的行政行为既包括作为行为,又包括不作为行为。具体而言,主要是:

1、不履行法定职责或者迟延履行法定职责行为

行政许可属于依申请的行政行为,行政机关在接到申请人的申请后,应当依照行政许可法规定的程序和期限进行受理、审查、决定,在特定情况下,还应该举行听证程序,或者对许可证进行变更和延续等。行政机关如果不履行法