国内外咨询机构的比较

我国法律对于咨询机构的规定多散见于各种专门立法中，目前尚 无一部关于决策咨询方面的法律来规范政府中的决策咨询，对咨 询机构的性质属性、行为 方 式、行 为 保 障、工 作 评 估、奖 惩 等 无 明 确 要求。法律方面的缺失一定程度上造成了咨询过程的 随意性和程序混乱。相比国外而言，美国国会在１９７２年１０ 月６日通过的《联邦咨询委员会法》对咨询委员会存在的必要性、 成立宗、定义、工作原则、工作程序、咨询委员会对总统和国会 以及行政管理与预算局的关系等都做了明确规范。日本国会于１ ９７４年通过的《综合研究开发机构法》中，设立了半官方研究 咨询机构“综合研究开发机构”，确定它为日本咨询机构的 “总 管”，作为联系、协调、掌握各民间研究团体的中间机构。德国 《联邦行政程序法》规定：政府公共决策中的一切公开项目都必 须公之于众，以招标 形 式 委 托 咨 询 机 构 进 行 预 测 和 评 估。 从国外关于决策咨询机构的立法方面可以看出，政 府决策者不仅有良好的决策咨询意识，而且还为这些咨询机构提 供了法律上的保障。

系统的性质并非简单的由要素决定，而是由要素排列组合 而成的有序结构决定的。国外咨询机构不仅注重知识结构， 而且还强调研究队伍结构的合理与科学。如美国兰德公司 的研究人员包括工程技术人员、物理学家、数学家、计划 统计专家、经济学家、社会学家、系统分析专家、计算机 专家、还有文学家、心理学家、法律专家和商务人员等。 在人员知识层次上一般采用公开招聘的方式从全球最好的 大学招募最优秀的人才，面试过程比较看重学生的实践经 验。要求研究人员具有独立分析和解决问题的能力，具有 洞察能力、服务能力、合作能力和专业转变能力等。通过 严格的评审制度来保证研究成果的高质 量以满足客 户需 求，然后通过定期的回访来检查成果的有效性。

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咨询机构作为重要的社会舆论机构不但是国家思想创新的 源泉也是国家软实力的重要体现。一个国家若要始终站在 大国行列，政府的决策咨询机构建设是不允许滞后的。另 外还需明确的是咨询机构的核心竞争力应该是创新能力和 舆论影响力而非规模和行政级别。创新能力来源于完善、 科学的运行机制和相对宽松的研究环境。单纯的强调规模 和行政级别往往会阻碍咨询机构的发展。我国咨询机构虽 数量众多，舆论影响力并没有和他的数量成正比。而美国 的现代决策咨询机构经过半个多世纪的发展已经形成了全 球最为发达的思想市场和成熟的运作机制。这主要源于我 国咨询机构对拓展机构影响力的意识不强，也缺少与公众 和媒体沟通的经验和专业性人才。

１、内部管理机制比较

国外咨询机构多为非盈利组织，公司每年编制财务报表的目的 只是为了保持基本平衡，而非获取较大利益。大部分咨询机构 的资产没有具体的所有者，只有具体出资人。咨询机构的收入 来源是社会捐助和政府的委托项目。决策机构是理事会，其成 员通常是有一定声望的学者、企业家、银行家、律师和军政界 高级人才。在项目研究上，研究人员只对项目本身和公司负责， 没有主管部门，相互间关系松散，一切以项目的最终完成为宗 旨，项目完成人员之间就会出现新的组合。我国政府的决策咨 询机构多为体制内研究机构，财政支持来自政府内部，有明确 的主管部门，在进行项目研究时总是以某主管部门牵头。最高 决策机构为党委。项目研究成员之间关系属上下级的领导与被 领导性质，项目完成并不意味着组织的解散。

我国官方咨询机构由于采用编制管理办法，各 机构间没有竞争的压力也就造成了思想上的惰 性和行动上的迟缓，人才逆淘汰现象随之产生。 在机构人员构成和储备上，我国基本上以单向 流动为主，接受政府退休人员的功能不发达。 人员配置呈现中央和省级决策咨询机构的人员 知识层次明显高于市县级。在评估机制上也没 有统一的评估标准和评估办法。评估随意性很 大，往往以价值判断代替事实分析、定性结论 取代定量结果。

决策咨询机构的宗旨在于设计和提供政策方案。国 外咨询机构大多选择在大选前后或某一重大事件发生 后迅速通过媒体或公开出版物公布自己的政策思想， 以期获得公众认同或被政府采纳。如1999年美国兰德 公司的分析家敦促美国在对华政策问题上做出重大改 变，既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据遏 制接触政策，只要中国的道路仍然前途不明，维持现 状符合美国利益。用今天美国对两岸政策对照可以看 出兰德公司的“遏制接触政策”已成为美国对台、对 华的核心政策。我国政府咨询机构在公共政策的供给 和方案的设计上对决策者也起到了很大的指导作用。 但总体来看从建国后到现在我国的政策实施并不具备 连续性，总体表现是政策的多变和不稳定。咨询机构 的研究内容和方向受政府制约，偏重对政府政策的诠 释，独立性弱。


（一） 国内外政府决策咨询机构社会功能方面 的比较 （二） 国内外政府咨询机构影响政府决策方式 比较 （三） 国内外咨询机构内部管理方面的比较 （四） 国内外咨询机构法律制度比较



１、提供政策建议 咨询机构的首要功能就是为政府提供科学的政策思想， 由于国内外政体不同，国外强调政策思想的多元化，并 发挥市场的竞争机制以促使更适合政党需要的思想出现， 这在一定程度上加快了咨询机构的发展。 我国由于受意识形态的影响在政策创新方面很难实施竞 争机制，多元化的思想也被限定在制度规定框架内，民 间咨询机构的作用发挥依然摆脱不了制度规定的隶属关 系。为获取生存与发展空间，民间智库的政策建议也多 是以迎合与诠释为主，其运行逻辑也表现出明显的行政 化特征。 国外由于竞争机制的存在决策咨询机构经常通过媒体、 报刊、网络等对自己的思想进行宣传让公众了解自己的 政策主张与建议，以获得足够的公众支持从而赢得决策 者青睐和采纳。
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我国的行政管理体制在影响政府决策时所发挥的 作用是不可忽视的，这一体制是计划经济的产物， 它的主要特征在于我国的单位都具有与之对应的 行政级别。级别的高低也显示其社会地位的高低 和获得国家财政支持的力度。行政级别不但表明 了我国政府决策咨询机构的层级特征，而且级别 的高低也通常和咨询机构影响力的大小成正比。 如正部级的咨询机构可以直接向国务院提出政策 建议，而省级的咨询机构只能向本级政府提政策 建议等。行政级别为决策咨询机构明确了其在行 政序列中的地位，得到上级认可的咨询机构会获 得充足的财政支持，这对咨询机构的生存至关重 要。


１、国外通过建构与政府要员、媒体的关系影响政府 决策 能否与政府部门和官员建立良好的关系是影响咨 询机构的政策思想能否被采纳的重要因素。联系的方 式主要有邀请政府官员参与课题研究和学术会议、向 有潜力的政治家提供赞助、向国会推荐实习生和助手 或参加总统的竞选团队等。当总统候选人当选总统组 建新政府时，思想库成员便极有可成为政府官员，进 而成为政府的决策人以影响政府的决策。媒体是传播 思想的重要渠道，通常也是政府联系公众的首要渠道， 国外咨询机构无一例外的会通过各大媒体来发表文章、 学术会议、高官访谈等宣传自己的思想来影响社会舆 论和政府决策