我国预算外资金管理的历史发展与未来趋势

2012级经管系公共事业管理专业人力01班张从明

2012082234

我国预算外资金管理的历史发展与未来趋势

预算外资金,是指根据国家财政制度和财务制度的规定,不纳入预算管理,由地方各部门,各企事业单位自收自支的资金。它是国家预算资金的必要补充,具有分散性、自主性、专用性的特点。。我国预算外资金形成于建国初期,改革开放后,特别是市场经济体制建立以来,政府职能和社会分配格局发生了巨大变化,预算外资金迅速增长,而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位,造成预算外资金游离于政府控制之外,并一再膨胀,既扭曲了收入分配结构,分散了国家财力,又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行,逐步缩小了资金规模,增加了政府宏观调控能力,但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障,财政管理尚未完全到位。因此,正确认识并解决预算外资金管理缺位,仍是财政管理改革中亟待解决的问题。

一、我国预算外资金管理的历史发展

我国预算外资金由来已久,解放伊始就存在。1958年,我国对财政体制进行了较大的改革,财权大幅度下放,国家财政部明确提出了预算外资金的概念,从此,预算外资金就基本上形成了三大块,即由地方财政部门管理、行政事业单位管理和国营企业管理的三个部分。1978年党的十一届三中全会以后,为改变以往过分集中的经济体制,国家采取了一系列简政放权的措施,预算外资金的项目迅速增加,规模迅速扩大。针对预算外资金的膨胀,1993年国家财政部对预算外资金作了一次大的调整,国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金

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管理,因而,预算外资金口径及其范围缩小了。1996年,中央开始对预算外资

金进行治理整顿,将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算,并将地方财政按

规定收取的各项费、附加纳入预算,不再作为预算外资金管理。1997年底,财政部

会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了《关于第一批取消的各种基金(附加、收费)项目的通知》,首批取消了217项预算外资金项目。由此可见,预算外资金范围界定的变化是与我国经济体制改革的推进分不开的。预算外资金虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用,但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题,它扩大了部门之间的收入差距,造成苦乐不均,冲击收入分配,脱离财政监管,加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀,其消极作用显而易见。2007年6月27日,审计署公布了2006年度政府审计工作报告。其中,预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。

近年来,随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化,预算外资金(包括行政事业性收费、基金和罚没收入)大幅度增加,目前有大约3000—4000亿元,成为预算内资金的重要补充,对减轻财政负担、促进经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。然而,由于缺乏统一管理和监督,预算外资金的筹措、分配使用上不断出现问题。主要表现在:一些地区、部门弄虚作假,大量隐瞒财政收入;一些部门和单位擅自设立基金(包括各种专项资金及附加)、行政事业性收费项目或随意扩大基金征收范围和提高收费标准;预算外资金收

支混乱,滥发钱物、挥霍浪费、投机牟利、搞计划外投资的现象相当普遍,有

的甚至私设“小金库”或贪污私分。由于预算外资金规模巨大,又游离于财政预算之外,容易被随意支配和滥用,不仅助长了乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等歪风,成为滋生腐败的温床,而且扰乱了正常的社会经济秩序,加剧了消费基金和固定资产投资膨胀。按照现行预算法的规定,财政超收收入的使用可以由政府自行决定,全国人大可以对超收收入的使用提出要求,但不具有强制性。因此,不少地方的预算外收入如何使用,常常是地方的领导人说了算。由于来得容易、用着方便、缺乏监管,致使本来应用于调节收入分配、解决民生问题的预算外资金,成了谁都想吃一口的“唐僧肉”,背离了“取之于民、用之于民”的原则和初衷。

二、我国预算外资金管理的未来趋势

(一)对预算外资金管理的正确认识

由于观念、体制以及管理手段上存在缺陷,预算外资金管理一直以来是财政会计工作中的难点,预算外资金的迅速增长,给本地区的财政会计工作带来了许多困难,比如预算外资金的迅速膨胀加剧了财政困难,削弱了财政的调控能力;扰乱了财政分配秩序;预算外资金使用比例较混乱,资金使用效益不高;乱收滥支不利于转换政府职能等。由于这些原因,有些人主张立刻取消预算外资金,根据国家预算的统一性原则,建立统一的财政预算,统一掌握财政资金。但是我认为在目前的财政预算体制下,还不可以马上取消预算外资金,而是应该正确认识其性质和地位,并通过加强管理来解决当前财政会计工作

中的问题,继而循序渐进地深化财政体制改革,并最终将预算外资金纳入预算

管理。

1、预算外资金作为对现行财政体制的补充,有其存在的合理性,在一定的历史时期内,起到了一定的积极作用。预算外资金的快速增长有其更深层次的原因,不能通过简单的取消就能解决问题。预算外资金的快速增长,其根本原因其实是在经济体制的转型过程中财权和事权的不统一。经过20多年的改革,中央放权让利,地方权限得到了扩大,在下放财权的同时,却没有下放相应的事权,造成财权和事权相脱节。预算外资金是在经济体制转轨过程中的特有范畴,随着社会主义市场经济体制的完善,国家财政预算将走向规范化、统一化,预算外资金最终必将萎缩甚至消亡。而如果在当前急于取消预算外资金,由于利益驱动,原预算外资金的拥有主体还将以新的办法、新的名目取得预算外收入。

2、加强对预算外资金的管理是解决当前问题的最好方法。对于预算外资金膨胀的问题,比较务实的做法是,以加强对预算外资金的管理为目标,选择合适的管理模式,控制规模,健全管理,加强监督;而从长远看,则要科学地划分财政收入,合理地

划分财政支出范围,实现财权和事权的统一,消除预算外资金存在的制度原因,从而逐步取消财政资金的“双轨制”,建立统一的政府预算。

(二)、当前预算外资金管理中存在的问题

目前我国预算外资金加速膨胀的原因是多样的,有单位、监督机构和法律法规等各方面的原因。正确认识预算外资金管理工作中存在

的问题,有助于切合实际,找到妥善解决预算外资金管理的办法。总的来说,当前预算外资金管理中存在的问题可以归纳如下:

1、单位对预算外资金的概念和性质认识不清。长期以来,在预算外资金问题上,由于性质不明、概念不清,制度不全,从而产生了三种错误观念。第一种观念认为预算外资金是单位自行组织、自行提取的、所有权理应属单位;第二种观念认为,既然预算外资金是单位组织的收入,那么政府无权调控,更不能上缴财政预算外专户;第三种观念认为,预算外资金是单位的自有资金,因此,可不受财政、财务制度的约束,可以任意地自由支配使用。在这些错误的观念引导下,预算外资金的使用容易出现违规现象。

2、监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象,一味强调纳入财政专户管理和缴存比例,忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时,根据用款单位上报的用款计划进行了核定,但财政资金划出以后,用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款,但实际上多用于人头经费,事业发展无从谈起,资金使用效益十分低下。这种监督管理方式,从一定程度上讲是走了过场,没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到印证。同时由于收费经费化,资金支出向个人倾斜,使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看,它还造成财政支出结构不合理,降低了国家基础设施投资效率。