第八讲 公共危机管理保障体系

而临时组织的应急救援力量往往存在职责不明、机制
不顺、针对性不强等问题，难于协同救援，发挥整体
应急救援能力和效果。
以公安消防部队为骨干力量的应急救援涉及全国各个相关的政府机构和组织，
最主要的包括国土资源、交通、水利、林业、气 象、安全监管、环境、电力、通信、建设、卫生、 农业等部门、其管理主要以条块分割、各自负责为主。当大规模的突发灾
观
现，没有建立跨区域的应急保障机制，从而没用形成有效的应急保障来
点
为大型灾害时的应急管理和救援服务。由于应急救援力量的分散，应急 力量和资源还缺乏有效整合和统二协调机制，当发生重特大公共
一
危机事件尤其是发生涉及多种公共危机事件或跨地区、跨行业和跨国的
重特大公共危机事件时，某一部门的应急救援力量和资源往往十分有限，
凡影响公民重大利益的行政行为必须由法律 明文规定，行政机关不得采取行政立法等“自 我授权”的方式任意限制或剥夺公民的基本权 利。就行政紧急权而言，其权力的扩张性和裁 量性并不代表其可以突破宪法和法律的框架， 不受法律保留原则的拘束。
例如，《突发事件应对法》第 49至第 50 条规定了在 突发事件状态下，政府可以采取的多项应急处置措施， 包括强制隔离、区域控制、道路封锁、临时警戒等。 这实际上属于剥夺或限制公民人身自由的行政强制措 施，政府部门只能在该法授权的范围和限度内行使行 政应急权力，而不能在行政法规。规章或规范性文件 中规定超出上述措施类型和必要限度的内容。
在无准备的情况下，应急保障的快速启动和各 部门的协调将会受到不同程度的影响，救援保障从 主动变为被动，然而灾害越是严重、范围越大，越 是需要保障的速度和力度。
（2）现有的应急救援工作以条块分割、各自负责 为主，由于保障力量构成复杂，部署相对分散，各 个部门有自己专门的保障管理，部门之间的协调工 作难度较大，使得大规模跨区域应急救援保障具有 单个部门静态为主的特点，保障资源分散，信息较 为封闭。
行政紧急权具有如下特征:
第一，权力扩张性。 在紧急状态下，行政机关不仅承担着化解公共危
机，稳定社会秩序的重要责任，而且还须在公益优 先原则的指引下协调各方利益，因此行政机关应当 具备动员各方力量，整合各项资源的裁量性权力， 行政紧急权的扩张在所难免。
例如《戒严法》第 14条规定: 戒严期间，戒严实施 机关可以决定在戒严地区采取交通管制措施，限制 人员进出交通管制区域，并对进出交通管制区域人 员的证件、车辆、物品进行检查。
✓第三，缺乏专门的应急指挥中心出现危机时，政府
临时组建应急指挥中心，这样被动地应对危机。
自2003年以来，我国的公共危机应急体系逐步完善，应急保障机制建设有了初步的 规模，但从长远来看，公共危机应急机制的发展仍然存在着很多制约因素。
✓首先，公共危机应急保障机制的建设缺乏法律保障， 保障工作的开展缺乏法律依据，责任不明，应急保障工 作无法落到实处。 ✓其次，专业力量不足，危机事件的处理仅仅依靠有限 的医务人员和临时召集的专家，难以应付复杂的场面。 ✓第三，缺乏专门的应急指挥中心出现危机时，政府临 时组建应急指挥中心，这样被动地应对危机。
物资保障。物资保障主要是针对应急救援需要的物资
储备。包括生命救助物资、工程保障物资、工程建设物 资、灾后重建物资等。如防护用品、急救药品、帐篷和 食品、挖掘机、吊车、炊事车、供水车、宿营车、移动 房屋、消毒车、电力抢修车辆、抢修器材、工具、直升 机、搜救犬、红外探测器、生物传感器、生命探测仪等 物资的储备。这些储备直接关系到危机发生地区居民的 衣食住行医各方面的保障。因此政府部门必须做好相关 物资的采购贮存和更新工作，在物资的质量和保管方面 必须严格把关，为应急保障做好充分的准备。
二、当前我国公共危机管理保障体系中的问题
专 （五）预案保障方面
家
从应急保障预案上看，应急保障预案体系化薄弱。
观 我国应急管理和救援预案体系以《国家突发事件总
体应急预案》为法律依据。然而目前，我国各省市都建立了应急
点 救援管理预案，既有总体应急突发事件的预案体系，又有各个灾种的专项预案，
一 对应急管理的整体活动进行了过程规划、职能划分及责任明确，但还没有
自2003年以来，我国的公共危机应急体系逐步完善，应急保障机制建设有了初步 的规模，但从长远来看，公共危机应急机制的发展仍然存在着很多制约因素。
✓首先，公共危机应急保障机制的建设缺乏法律保障，
专 保障工作的开展缺乏法律依据，责任不明，应急保障 家 工作无法落到实处。 观 ✓其次，专业力量不足，危机事件的处理仅仅依靠有 点 限的医务人员和临时召集的专家，难以应付复杂的场 二 面。
害发生时，部门之间的动态协调、调动会占用相当多的救援时间，而且由于管理部门
的繁多，各类人力、物力资源的协调保障成为指挥的重点之一。正因为没有统 一的应急保障机制，因而没有形成有效的应急保障来为 应急救援服务，在出现需要跨区域大规模救援时，各种 物资调动的困难尤为突出。
在 2008 年汶川特大地震的应急救援保障行动中， 缺乏协调的问题尤为突出，具体体现在： （1）缺乏跨区域应急救援保障的预案体系
应急物资管理和监督
2.法律保障
中国于 1996 年通过并实施《戒严法》。 2007 年制定并通过《突发事件应对法》，还先后出 台《防洪法》、《地震法》、《消防法》和《传染 病防治法》等单行法，但尚无一部统一的紧急状态 法。
公共危机下的政府行政往往面临三大难题: 危机信息的收集与整合、危机事件的预防与控
功能还相互重合，造成政府宝贵资金的浪费。
二、当前我国公共危机管理保障体系中的问题
专
（二）人力资源保障 ✓应急救援人力资源不足，没有形成有效的应急保障
家 队伍，难以适应处置灾害的需要。
观 ✓我国消防部队是各类灾害救援的骨干力量，是专业
性救援队伍。但现有的以公安消防部队为骨干的专
点 业应急救扱队伍普遍存在人力资源不足的情况。
第三，程序简易性。 行政机关在处理突发公共危机事件时所面临的条件和
制定的目标与正常状态下的行政存在较大区别，由于公共 危机事件的突发性、无序性和破坏性，行政机关往往没有 充足的时间和充分的信息来对相关行政措施进行讨论。决 定和反复修改。为了迅速控制危机蔓延，行政机关在通常 情况下不得不牺牲程序的理性以换取维护公共利益的重大 价值。这主要表现为行政行为的做出和执行无须遵循一些 正常的程序规则，例如调查取证、听取陈述和申辩，说明 理由、告知权利等。
3.人员保障
组建和管理应急专家队伍
应急专家的工作是平时的应急教育培训和重大课题研究、危机时的处置方案和 应急处理的咨询、危机后的事件评估、性质和责任认定。在应急保障中有着举 足轻重的地位，可以说应急专家队伍的素质关系到整个危机事件处理的成败。
一是在专家组的筹建工作上，要建立专家信息库记录，专 家的主要学术活动、学术研究成果和灾害应急工作各有所 长、各司其职； 二是在专家组的组织方面，要做到有机构、有领导、有人 员、有经费，为专家组作用的发挥创造条件； 三是在专家组的管理方面，要对专家组人员进行相关的培 训和考核，不断更新知识、提高队伍素质，为应对危机的 发生做好知识储备。
第二，超越法规性。 在正常状态下，行政权力的行使受到法律法规的严
格约束，违法或不当行政行为有接受行政复议，司法审 查直至被改变或撤销的可能后果，但是在紧急状态下， 国家和民族的生存受到严重威胁，行政紧急权的介入具 有相当程度的必要性和紧迫性，行政干预手段可能超越 法律法规甚至宪法的严格规制，表现出一定程度的“独 裁” 或“肆意”。
制以及危机后果的协调与化解，因此不同于常态行 政行为，应对公共危机的行政紧急行为往往出现权 力扩张、裁量增强和程序简化的表征，其逾越一般 法律框架的“超法性” 和对公民合法权利的“损益 性” 也极为显著。
行政紧急权力
行政紧急权力指由一国宪法和法律所规定的， 在紧急状态确认和宣布后，由行政机关和法律法规 授权的组织在宪法和法律规定的范围!程序下，采取 紧急处置措施，以消除紧急状态!迅速恢复正常的法 律秩序和社会秩序的特别行政权力。
专
（一）经费保障方面 应急保障经费不足，缺乏与社会保障的密切
家 配合，应急保障建设工作开展困难。
观 一方面，目前我国的应急保障主要依赖政府财政 点 部门的临时调度和社会捐助，没有建立起专项储
备资金。
一 另一方面，由于各种功能单一的救援部门都从本
部门的利益出发，花费政府大量的专项经费，购
置许多精良器材，有的长期放置不用，有的器材
美国在2001年911事件后，加大了对CDC的经费投入， 2003财年CDC的财政拨款为70亿美元，2006~2009财 年的预算都在80亿美元以上，而且对疫苗和防疫、战 略性国家储备、国家流感的预防等项目的投资保持了 持续增加趋势。
我国在2003年防治SARS期间，各级财政的投入为150 亿元，2009年为了防控甲型H1N1流感，中央和地方 各级财政也多次拨出专款，为各项防控工作有序开 展提供了坚实的财力保障。
组建和管理应急专业队伍
应急专业队伍根据专业的不同大致上可以分为三类： 其一，卫生防疫队伍主要负责现场救护，疾病的防控，环境 的保护和灾后心理问题的疏导，卫生防疫队伍的建设要将人员培训纳入到
常态管理之内，并建立达标和资质考核制度，此外，定期的危机应急模拟实战综合演习也 是提高医务人员应对危机能力的不可或缺的环节。
其二，建设与水电队伍，主要负责危机处理和灾后重建过程 中的房屋建设，水文勘测和电力供应此队伍建设，应该侧重于挖掘
一 ✓应急救援中应急专业人员如技术人员、医疗人员、
社会工作者等的参与严重不足。应急管理和救援的
专家组、智囊库建设滞后，专家数量少，附属于行
政机关，专业研究人员少且水平不高，智囊团的组
成和运用没有制度上的保障。
二、当前我国公共危机管理保障体系中的问题
专
（三）物资器材装备保障方面
家