构建社区服务体系促进社区和谐发展

构建社区服务体系

促进社区和谐发展

杨贵华

摘要:文章以构建和谐社区、实现各类群体和谐发展为目标,就合理地构建社区服务体系提出了若干对策:拓展社区服务的内容和对象,构建均衡的多层次的社区服务体系;在社区服务多元并存的背景下坚持其主导方向;对社区服务业进行分类管理,分类扶持,加强监督;大力倡导开展邻里互助服务和社区自愿者服务,积极培育社区非营利服务组织。

关键词:社区服务;和谐社区;非营利;社区居民

中图分类号:C916 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2006)06-0058-05

社区服务是社区建设的龙头,是社区走向自组织的必要条件,也是构建和谐社区的基础工程。在各级党和政府的强力推动下,我国的社区服务获得了长足的发展,取得了巨大的成绩,在提高社区居民的生活质量、稳定社会秩序方面发挥了显著作用。但是,社区服务在发展中也面临着一些问题和挑战,需要从理论与实践的结合上进行认真研究。本文拟从构建和谐社区、实现各类群体和谐发展这一目标出发,就社区服务问题进行探讨。

一、构建均衡的多层次社区服务体系

社区服务在我国是伴随着经济转轨和社会转型应运而生的。社区服务提出的初衷,是希望为居民提供就地、直接、及时的帮助,就地解决社会问题,调解人际关系,缓和社会矛盾,创造一个和谐、良好的社会环境。目前,我国城市社区服务大致包括以下几个方面的内容:一是面向特殊群体的福利和优抚保障服务;二是面向普通居民群众的便民利民生活服务;三是面向企事业单位和机关团体的社会化服务;四是面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。这些服务内容既包括社区福利性、公益性服务,也包括有偿服务,其内容和类型是在我国经济转轨和社会转型的背景下产生的,具有明显的转型期中国特色。

社区服务在我国是从传统的民政服务发展而来的。传统的民政服务主要是为单位福利覆盖不到的弱势群体和优抚对象提供基本的生活保障。在新的历史条件下开展的社区服务,在

基金项目:本文系国家社会科学基金2006年度项目“城市社区自组织能力研究”(项目批准号:06BSH046)阶段性成果。

作者简介:杨贵华,集美大学社会科学系(部)副主任、社区建设与社会发展研究中心主任、教授。

性质、实施主体、服务对象、服务方式等方面相对于传统的民政服务都已大大拓宽,并深深打上社区的烙印。仅就服务对象的范围而言,社区服务既然是在社区这一居民生活共同体的层面上实施并开展服务的,这就决定了其服务对象不能只局限于少数贫弱群体和优抚对象,而必须惠及全体社区成员。这是新的历史条件下增强居民对社区认同感和凝聚力的重要纽带。

拓宽社区服务的对象,使社区服务惠及全体社区成员,并不意味着面向社区全体居民开展的服务都是福利性的。理想的社区服务是社会福利制度的有机组成部分,是社会福利的发送体系。①但我国尚处于社会主义初级阶段,国家财力有限,在短时期内拿不出足够的资金用于高水平、广覆盖的社区福利支出,福利性服务只能以贫弱群体为重点。同时,又不能不看到,随着经济的发展、社会的进步以及居民物质文化生活水平的普遍提高,普通居民对公益性、互助性、便民性社区服务的需求也在日益增长。并且,随着社会阶层的分化,社区成员的结构也在发生变化,居民的服务需求开始向多样化、个性化、多层次的方向发展。对解决温饱正在步入小康生活的社区居民来说,已有支付能力接受超出基本生活需要的有偿服务项目。一些支付能力较高的社区居民还可能自愿放弃福利性服务项目而选择条件更好的付费服务。面对这一现实,构建多层次的社区服务体系,针对不同群体的需求提供不同的产品和服务,以实现“以服务养服务”,就成为现阶段我国社区服务的现实选择。当然,社区服务有自己的边界,居民的各类需要也不能都靠社区服务来满足。社区服务是为了弥补国家和市场的“失灵”而产生的,但又不能取代国家和市场的作用。市场、国家、社区三者相互补充,哪一方面都不可缺少。

构建合理的社区服务体系,既需要拓宽服务对象和内容,又需要服务层次上的均衡,尤其要坚持物质性服务和精神性服务并举。面向社区公众的公益服务和面向一般居民的便民利民服务要如此,面向弱势群体的福利性服务也要如此。

二、坚持社区服务的主导方向

在社会服务内容和对象已经并将进一步拓宽、多种服务主体和服务方式并存的情况下,社区服务的本质属性如何定位?其背后的价值理念又如何确定?这不仅是社区服务研究中的理论问题,同时也关系到社区服务的发展方向以及各类社会群体能否在社区这一地域性生活共同体中和谐发展的问题。对此,我们必须予以高度重视。

社区服务尽管包括无偿、低偿、有偿不同的形式,但本质上是一种为满足社区居民特别是弱势群体需要而开展的福利性、公益性和互助性服务,其目的在于提高社区居民的生活水平和生活质量,实现社区的和谐发展。从国民收入分配的角度考察,社区服务属于再分配调节,相对于市场经济领域初次分配的效率优先原则,它更加注重社会公平原则。社区服务属于社会领域的范畴,它所提供的服务既不是私人物品,也不同于由政府提供的纯公共产品,而是以社区为集体消费单位的半公共产品。这些产品或服务单靠国家直接提供往往无法做到有效供给,以利润最大化为目标的企业又不愿意提供,因此,社区必须依靠自身优势去弥补政府的失灵和市场的局限。从这一意义上说,社区服务是以社区为单元的公共服务。

目前,我国社区服务发展中出现的主要问题是一些社区服务项目出现商业化倾向。上世纪90年代初,基于解决社区就业和促进经济发展的需要,我国政府提出社区服务的产业化发展方向,并将社区服务业纳入第三产业,提出产值每年要以13.6%的速度增长的要求。在国家政策的推动和扶持下,社区服务向着产业化的方向快速发展,但也出现了重营利性服务轻福利性、公益性服务的倾向。近年来,这种倾向已经开始引起人们的注意,但并没有得到有效的克服。对此,需要澄清认识上的偏差,并加强政策引导。

首先,社区服务不同于市场化的营利服务。营利服务所提供的是具有竞争性和排他性的

私人物品,它以营利为直接目的,追求的是利润的最大化。而社区服务所提供的是半公共产品,它的根本目的是服务于居民。面向特殊人群的福利服务以及邻里间的互助服务的非营利性质更无须赘言。即便是面向社区居民的便民服务和面向社区企事业单位的双向服务,也不同于一般的营利服务。便民服务主要是为了方便社区居民,或者说,以满足居民的基本生活服务需求为目的。因此,便民服务项目不仅应该是低偿的,而且要以社区作为集体消费单位进行规划。便民的同时还要利民,这也是为什么将这类服务称作“便民利民服务”的理由。至于面向社区企事业单位的双向服务,虽然主要是一种社会化的有偿服务,但又是以减轻“单位办社会”负担、弥补目前社区服务能力的不足为目标的。互利互惠、优势互补是社区与辖区单位联手共建服务项目的基本原则。概言之,社区服务本质上不是营利性服务,不能因为要建立社会主义市场经济就将一切服务活动都市场化。

其次,在社区服务中,有偿服务只是持续地推进社区服务的手段。在西方发达国家,社区服务本身属于社会福利体系制度安排的内容。由于我国目前还处于社会主义初级阶段,经济尚不发达,政府的财政收入难以拿出大量的资金用于福利性、公益性的社区服务。在社区服务经费来源不足的情况下,政府鼓励将无偿、低偿和有偿服务相结合。因此,在今后相当长时间内,除了采取政府资助、民间捐助、社会集资等筹资方式外,还需要用有偿服务的方式来筹集社区服务资金。但有偿服务不仅要“适度”,而且获利的目的也是为了实现社区服务资金的自我积累,增强社区服务自我发展的能力,从而最终将福利性和公益性服务这块“蛋糕”做大。换言之,有偿服务只是保证社区服务的福利性和公益性的手段,不能以有偿代替和改变福利性和公益性的主导方向。随着经济社会的发展和国家财力的增强,社区福利性、公益性服务范围将不断扩大,社区服务中有偿服务的部分项目将逐步转向福利性、公益性服务,另一些项目则将随着居民支付能力的提高而走向市场化。这样,有偿服务的比例将不断下降,社区服务也就逐步向福利性、公益性、互助性的内涵回归。发达国家和地区的社区服务实践已表明了这一点。

三、加强社区服务的指导和监督

如前所述,社区服务本质上是非营利性服务,不能因为要建立社会主义市场经济就将一切服务活动都市场化。为此,要对社区服务的范围做出规定,对社区服务业的运行与发展进行认证和规范。根据社区服务业的服务对象、内容以及最终目的等方面的差异,可以把社区服务分为社区服务事业和社区服务产业两大类型。对社区服务业中的这两大类型,政府及其职能部门要加强统筹规划,进行分类管理和指导、分类扶持,引导它们在互补中发展。

我国的社区服务产业是由社区服务中的便民服务和面向社区单位的社会化服务这些有偿服务项目发展而来的,随着居民物质文化生活水平和支付能力的提高,其覆盖的范围也将扩大。将这些有偿服务项目实行产业化经营,是市场经济条件下增强其活力、提升其层次的客观要求。“产业化”有其特定的含义,主要指生产服务活动的形式发生如下变化的过程:一是生产服务活动的分工化,即生产服务活动通过分工来完成;二是经营主体的专业化,生产服务活动的经营主体按照分工配置而专业专职化;三是生产服务活动过程中生产工具、服务手段的现代化,特别表现为专业知识、现代技术含量的逐步增长;四是产业内部的关联性不断增强,产业链条不断延长,市场范围的拓展扩大。②在社区服务中将便民服务和面向社区单位的社会化服务产业化,就是要把它们作为一种特定的产业———社区服务产业,或一种特定的经济———社区服务经济来经营,引入市场竞争机制,打破垄断。民政部部长李学举指出:要鼓励大型服务企业兼并、控股属于集体所有的社区服务单位,鼓励个体经济参股或兴办社区服务企业,引导赢利性社区服务向产业化、市场化发展。③但是,社区服务产业毕竟不同于市场产业。在社区服