04第四章 公共事业组织的责任和监督

6.“双重俘虏”——监督疲软的 必然结果
• 主管部门对社会团体的俘虏主要表现在主管部门 将社会团体当作为其巩固和扩大既得利益的工具。 表现在
• （1）党政机关领导干部兼任社会团体领导职务 • （2）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。 • （3）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的 开明程度。 • 反过来。。。。。
1.社会腐败对公益机构的侵蚀
• （1）违规从事营利性商业活动。
• （2）财务管理混乱带来的违规与腐败 • （3）公共事业组织的官僚化倾向。
2.“道德滑坡”——公共事业组 织所面临的道德危机
• 危害： • 第一，公共事业组织的发展固然与经济的 发展密切相关，但人们的慈善意识同样非 常重要。
• 社会道德水准的下降会损伤人们的善心、 同情心和爱心，从而使得社会成员对公益 事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织 资金的来源和业务的拓展。
• （2）新闻舆论监督的无力 • （3）民间监督和评估组织的缺乏。
4.“组织缺位”——监督主体多 元化与激励不足
• 这里是指官方监督主体的多元化和激励不 足。
5.“角色冲突”——监督主体的 身份障碍
• 中华慈善总会与民政部的关系 • 中国青少年基金会与团中央的关系 • 这种关系得到法律认可，造成特定时期内 公共事业组织官方性与民间性并存的二重 性组织特征。
3.发展趋势 （1）政府对公共事业组织的管理的强化 （2）多元监督体系的完善和强化 （3）公共事业组织自律机制的强化 （4）公共责任层次由低向高的重点转移
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督机 制
4.3.1 公共事业管理责任的分担 长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局， 有如下特点： （1）政府管理公共事业的中心地位、主体地位几 十年牢固不变。 （2）各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本 运行。 （3）习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、 义务劳动、综合治理的模式。 （4）在政府及其建立的企事业单位之外，没有任 何自治的承担公共事务职能的民间机构。
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公共事业组织的责任和监督
1.公共责任可以分为主观责任和客观责任。 2.公共责任的构成要素 ☆承担公共责任的行为主体 ☆公共责任的内容 ☆公共责任的客体 3. 公共责任具有多重形式 行政责任、法律责任、道义责任
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4.1
公共事业组织的责任和监督
4.公共责任监督机制 （1）定义 公共责任监督机制是依法建立的公共 责任监督体系构成要素之间的关系及其运 转方式。
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4.2
4.2.1
发达国家的公共事业组织的监督机制
发达国家建立和完善监督机制的早期努力
1.英国“行政监督模式”的确立
☆监督专员制度 ☆慈善委员会监督制度
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
2.美国非管制模式的确立及其特点 ☆胡萝卜加大棒政策
7.市场约束软化——限制竞争 的副产品
• 表现一，即分级登记、分级管理限制了地 域上的竞争 • 表现二，在同一行政区域内部不允许设置 相同或相似的社团。
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督 机制
4.3.3 完善我国公共事业组织监督机制的措施 1.完善我国公共事业组织的组织立法 2.减少公共事业组织登记限制，简化登记程序 3.加强公共事业组织的日常监督 4.明确界定政府监督主体，加强监督力度 5.营造竞争透明化，促使公共事业组织运作透明化 6.建立公共事业组织行业监管，完善自律机制。
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娄成武 李坚
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第4章
4.1
4.1.1
公共事业管理的责任和监督
公共事业组织的责任和监督
公共责任
公共责任是公共组织及其成员履行职能与
职务所承担的职责和义务。
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胡萝卜政策：税收优惠、赋予其他特权以及各 级政府对慈善机构的直接和间接支持。 大棒政策：一是特权特别是税收优惠的剥夺； 二是司法调查及相应的处罚。
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督 机制
4.2.2 发达国家监督机制框架
1.监督主体 即对公共事业组织实施监督和管理的 机构。其存在主体多元化（美国）和专门 机构（英国）两种模式。
• 财务规制： • 营余分配约束：即，机构盈利和剩余不能 在领导层和管理层分配，这是机构获得慈 善地位的前提条件。美国，捐助者不能从 基金会的资产中获取收益。
• 支出比例规定 • 加拿大的法律规定，在财政年度结束时， 慈善机构的支出额必须达到90%以上，且财 务项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善 事业的投入及发展。
• 对公共事业组织不公平竞争的规制 • 由于公共事业组织享受免税特权，它所从 事的商业和投资活动，如果规模太大就会 导致不公平竞争的问题，因此，约束不公 平竞争和限制商业经营活动就成为公益机 构规制的一项重要内容。 • 相关活动和不相关活动
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
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4.3 我国公共事业组织责任分担与 监督机制
公共事业管理责任分担，就是打破 公共事业管理中政府做唯一主体、包揽 一切的格局，逐步实现公共事业管理社 会化，把一贯由政府直接承担的公共事 业责任转移给民间非营利组织。
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• 美国则是税务部门和司法部门负有监督慈 善机构的主要责任； • 英国则是慈善委员会
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机制
2.监督规则 在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段 是依法实施的政府规制。具体如下： （1）注册登记制度 （2）对公共事业组织的财政优惠 （3）对公共事业组织的财务规制 （4）对公共事业组织的投资规制 （5）对公共事业组织“不公平竞争”的规制
• 行政开支比重规制 • 公共事业组织的开支分为两类： • 即项目开支和行政开支
对公共事业组织的投资规制
政府对公共事业组织的投资活动的约束和限 制即为投资规制。 第一，投资与贸易的区分 第二，董事会负责制 第三，专业咨询与投资经理制 第四，投资的基本原则
• 以获取利润为主要目标的商品购置和转卖 是贸易非投资行为，除非直接用于服务于 慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止， 其利润不得享受免税优惠。 • 不论投资额大小，所有慈善机构在投资实 施前都要征询适当和公正的投资建议。建 议必须以文字形式提出，提供咨询者必须 具备相应的资格和投资方面的经验。
（1）注册登记制度
• 三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而 获得声望。 • 在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独 立身份和自主运作;由董事会实施管理和控制；董 事会成员不得从机构索取报酬； • 两个原则： • 一是受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活 动例外）； • 二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构 的地位。
• 财政优惠： • 财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要 措施， • 一方面，获得财政优惠必须具备一定条件， 同时也就赋予了相应的义务。 • 另一方面是，持续性审核和取消优惠的处 罚具有震慑作用，胡萝卜可以转化为大棒。
• 英国：慈善机构的免税优惠有：豁免直接税， 地方税税额自动减免80%。间接税如增值税 的减免仅限于少数小的机构。 • 捐款者法人也可获得不同形式的免税。 • 美国：享受范围广泛；法律规定具有免税地 位的机构的所有收入都享受免税优惠；捐款 者所享受的免税优惠也大于其他国家。
• 第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的 志愿人员和专职人员，影响公共事业组织 公共责任的实现。
• 在良好的道德环境下，公共事业组织的工 作人员会将社会公益和个人利益结合起来。 相反，在道德滑坡环境下，更多的人会为 个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果 是公共责任的沦落。
3.薄弱的社会监督
• （1）观念的缺失，公众监督意识缺失
• 投资的基本原则
• 投资应遵循安全和道德投资两个基本原则。 • 道德投资原则意味着，投资项目和投资机 构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是 董事的利益。 • 安全原则要求慈善机构成为经济资源的消 极持有者而非财富的积极创造者。
• 第五，投资类型的限制。 • 投资类型限制的出发点是安全。其主要方 式是此类投资获得慈善委员会的批准或许 可。 • 投资类型限制涉及几个方面： • 一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买 卖属于贸易而非投资行为。 • 二是投资行为和期货交易。 • 三是房地产投资。
4.3 我国公共事业组织责任分担与监 督机制
非营利组织的发展，还应优先考虑：
（1）培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。 （2）非营利组织必须学会以最好的方式管理。 （3）非营利组织必须学会筹资募捐。
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4.3
4.3.2
我国公共事业组织责任分担与监督机制
我国公共组织监督现状及存在的问题 1.社会腐败对公益机构的侵蚀 2.“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危机 3.薄弱的社会监督 4.“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 5.“角色冲突”——监督主体的身份障碍 6.“双重俘虏”——监督疲软的必然结果 7.市场约束软化——限制竞争的副产品
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4.1
公共事业组织的责任和监督
1.公共事业组织的责任监督机制主要由行 政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业 监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向 监督构成。
2.责任追究方式有：行政检查、司法诉讼、 舆论批评、民间协商、内部处理等。 3.各类公共事业组织的公共责任监督机制 的主线是责任的追究和承担方式。
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关键术语
公共责任 监督机制 监督主体 监督规则 多元监督体系 自律机制 公共责任层次 社会监督
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复习思考题
1.试述公共责任及其落实。 2.试述公共事业组织责任的监督机制。 3.试述发达国家公共事业监督机制的基 本框架。 4.分析我国公共事业监督中存在的问题 及解决的对策。 5.实行公共事业管理责任分担后的政府 行为是怎样的？
4.1
4.1.2
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织的公共责任
公共事业组织的公共责任是公共事业组织 在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所 承担的工作责任。
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4.1
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织承担的公共责任分为积 极、消极2个层次。 消极的公共责任表现为：避免违规， 避免不当行为和账目的完善管理。 积极的公共责任表现为：资源的有 效利用以实现所追求的目标。
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4.1
公共事业组织的责任和监督
（2）监督机制的分类 从行政责任监督的角度看，监督机制由外部 监督和内部监督构成。 ☆外部机制：立法监督、司法监督、政党监督、社会
监督、舆论监督等
☆内部监督：上下级之间的监督、横向的工作部门之
间的监督
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