第十章 文化遗产管理体制改革的经验和方法

第二节 管理体制改革方案说明
• 根据我国的实际情况，同时借鉴西方国家在遗 产管理方面的成功经验，我们分别从三方面提 出如下的改革建议：
• 目标管理模式 • 改革实施路径 • 过程管理机制
一、文化遗产管理体制改革建议： 分级管理、主体公益
• 与三大问题和三方面制度成因相适应，并考虑 到客观约束（政治经济体制和财力）和主观认 识（管理目标）在近些年的变化，文化遗产管 理体制改革思路可概括为分级管理、主体公益 原则。
思考题
• 1.联合国教科文组织是如何对文化遗产进行保护的？
• 2.美国文化遗产保护的经验有哪些？对我们有何启发？ • 3.法国文化遗产保护的经验有哪些？对我们有何启发？ • 4.我们为什么要借鉴国外的文化遗产管理模式？ • 5.如何规范我国的世界文化遗产申报？
• 1.历史原因：由于历史和语言的原因，瑞士形成 了多元文化的特点。尊重和保护多种语言和文化、 促进各语区文化的发展和交流，成为瑞士文化政 策的重要内容。在文化遗产的管理和保护方面， 文化遗产的完整性和真实性是文化遗产保护的主 要内容，也是文化遗产管理的重要方面。 • 2.瑞士公共事业改革的背景：在财政压力过重的 背景下，适当地将文化遗产管理权下放至地方政 府，减轻中央财政的压力，提高文化遗产管理资 金利用效率。
• 所谓分级管理，即同级委托代理，国家级集权 化，省县级属地化。
（一）目标管理模式
• 1.中央集权管理国家级以上文化遗产
• 2.属地分权管理省县（市）级文化遗产
文化遗产分级管理体系
国家（遗产所有权人） 国务院（法定代表） 国家遗产管理委员会 世界级/国家级遗产 公益事业：国家统一管理 非公益事业：特许经营方式
• 对于新的世界遗产的申请应该严格在国家控 制下进行，由国家组织，国家申报，最后由 国家统一管理。
• 全面治理申报世界文化遗产的无序现状。
（三）法律保障机制——保障遗产 资源管理的主体公益
• 1.加快出台“遗产保护法”
• 2.制定相关法律条文明确私人在文化遗产保 护与利用中的权利与义务 • 3.加速出台“非物质文化遗产管理条例”
（三）综合管理模式形成原因
• 1.财政支出的压力使政府控制力有限。
• 2.原有模式的影响——日本和法国的现有体 制都有对过去体制的应用：日本的文化遗产 私有化现象较为普遍，法国的文化遗产管理 权曾被普遍下放。
（四）综合管理模式的利弊
• 利：
• 1.在这种模式的管理中，遗产单位的保护资金既包括来自财 政的资金，也包括营利和非营利社会力量的资金。
（四）瑞士文化遗产管理模式利弊
• 属地化管理模式存在着制度上的优势，主要表 现在：属地管理能有效地依靠地方政府以及地 方各种社会力量，并充分调动利益相关者的积 极性。此外，由于管理主体管理范围的缩小， 使得管理更加趋向专业化，对于保护文化遗产 的完整性和原真性具有理论上的天然优势。
• 有利必有弊，如果监管机制不健全，在经济利 益的驱使下，文化遗产资源有可能被地方作为 “生钱的机器”，忽视保护，忽视遗产公益性 功能的发挥。
发达国家各种管理模式对我国的借鉴意义
垂直管理模式
良好的公众参与和 公众决策机制，健 全的法律法规环境
综合管理模式
属地化管理模式
选择素质高的民营资 地方政府承担遗产 本参与遗产经营； 管理和保护工作应 该权责对等； 加快立法工作，建立 良好的法律环境； 对公众进行遗产保 护教育，健全法律 适度分权、提高地方 监督机制 政府参与管理的积极 性和管理水平
• 数字化技术的出现，为文化遗产保护提供了新的契 机。务必借助先进的多媒体和虚拟现实技术来对中 国丰富、灿烂的古代文化遗产进行数字化展示和有 效保护。
• 在全国范围开展“数字文化遗产工程”，强调采用 现代高新技术，用图、文、声、像相结合的立体方 式记录，采用数字化方式对文化遗产进行整理分析。 建立文化遗产资料数据库，通过互联网实现全国与 全球的资源共享。
（四）资金机制改革——财权事权 对称、非营利性、收支两条线
• 为了更好地发挥遗产的公益性功能，防止出现经 济上的无序开发，我们提出我国文化遗产财务制 度改革的方向是：
• 文化遗产单位属于非营利单位，主要资金来源于 主管部门的政府拨款，它可以经营与遗产相关的 营利性业务，获得一定的经济收益，它的收益不 用于分红，而是用于对遗产事业的再投入，它有 权获得政府补贴与社会赞助，有权享受免税或部 分免税。
第十章 文化遗产管理体制 改革的经验和方法
第一节 国际借鉴经验
一、垂直管理模式——美国
• 美国黄石国家公园（Yellowstone National Park）
（一）美国国家公园模式
• 美国国家公园模式主要体现为垂直管理的特征，即 以中央集权为主，自上而下实行垂直领导并辅以其 他部门合作和民间机构协助的管理模式。
• 从资金机制上看，目前，美国国家公园的资金来源 渠道有：基本资金（国家财政经常性支出）、特殊 项目酬金、项目拨款、展示项目酬金、建设项目和 私人捐赠等。在经营机制上，则是首先明确了遗产 资源经营权的界限，在此基础上做到了依法行事。
（二）美国国家公园垂直管理体系 发展历程
• 1.先进公民觉醒阶段
•
（五）适用条件
• 1.中央政府的有效监管。为解决属地化管理模式 造成的管理权和所有权分离、所有权主体缺位的 问题，就需要强化中央政府的法制建设和政策监 管，以此来约束、规范地方政府在管理文化遗产 资源时应将文化遗产管理的全局利益、将文化遗 产的公益性功能放在应有的位置； • 2.社会具有较强的保护文化遗产的意识。权力下 放后，单凭中央政府的监管是不够的，还需要良 好的社会监管氛围。
（二）综合管理模式发展历程
• 综合管理模式的发展历程根据各国情况各有不同， 大体上可以分为两种模式：上统式和下放式。 • 日本——上统式：由于历史原因，文化遗产资源流 落民间甚至是无人管理的现象普遍存在，在经济基 础得到显著改善之后，随着全社会对文化资源的重 视，政府才开始了文化遗产的重新整理工作，也就 直接导致了目前的由各级政府甚至是私人共同参与 的文化遗产综合管理模式。 • 法国——下放式：将文化遗产的经营权下放到下一 级政府，甚至是私人手中，通过对这种“下放”模 式的宏观控制，实现对文化遗产资源的间接管理。
• 国家公园的体制决定了遗产资源的国有属性， 也就注定了国家公园的公益性的经营性质， 很好地保护了当地居民和游客对于遗产资源 的游览权，对于实现文化遗产的传播和教育 功能具有十分重要的作用。
（五）适用条件
• 1.明确的使命、完备的法规和足够的财政 资金保障
•
2.明确的土地权属
•
3.良好的公众参与和公众决策机制
发达国家各种管理模式的特定适用条件
垂直管理模式 综合管理模式 属地化管理模式 较高的财政实力依赖； 较高的地方政府管 地方政府能力依赖； 理能力依赖； 公众保护意识依赖； 公众遗产保护意识 对民营资本参与遗 的依赖； 国家法律法规环境要 产管理素质的甄选 求较高； 国家法律法规环境 能力依赖； 依赖 社会捐助意识成熟的 国家法律法规环境 依赖 依赖
（一）存量的分级管理
• 在国家行政资源状况日趋改善的情况下，应逐 步回收国家级以上遗产的管理权，把现在的属 地化管理逐步转变为统一的国家集中管理。 • 而对省（区、市）级遗产由省（区、市）级政 府属地管理，县（市）级遗产由县（市）级政 府属地管理。 • 其中难度最大的是国家级文化遗产的管理。
（二）增量的起点控制
• 在资金机制上，筹资体系体现了“自下而上”的特点。
• 在机构设置上，各州设立文化事业部，负责管理本州内 的文化事业。 • 从管理部门的不同分工来看，联邦环境署负责自然与风 景保护，联邦文化署负责历史遗迹和考古发掘保护，联 邦道路署负责历史道路保护，各州设立相应管理部门。
（三）瑞士文化遗产管理模式形成原因
• 属地化管理的主要特点是：
• 中央政府保留立法和监管的权力；
• 管理目标地域划分明显；
• 地方政府和社会力量是文化遗产管理资金的主要来源。
（二）瑞士文化遗产管理模式
• 瑞士的遗产管理采用的是属地化的管理模式。 • 在管理层级上，瑞士联邦政府没有全国统一的文化事业 管理制度，各州在文化事业管理方面拥有完全自治权。
（三）实行管理绩效评估与奖惩—— 文化遗产回顾协调机制
• 主要从五个方面评价遗产管理的绩效：
• 1.针对全体社会公众的具体管理内容和评价指标
• 2.针对当地社区的具体管理内容和评价指标
• 3.针对旅游者的具体管理内容和评价指标
• 4.针对管理者的具体管理内容和评价指标 • 5.针对其他利益相关者的具体管理内容和评价指标
• 弊：
• 一方面，由于遗产具有独特性和唯一性，当它由私人部门 经营时，垄断性可能会使公众的消费成本上升，产生公益 性和公平性受损问题。而且人们还担心，私营化可能会改 变文化遗产管理机构的非营利性质，从而出现贿赂等腐败 问题。
• 另一方面，缺少较细的专业分工，管理者负担较重，且一 旦决策失误就会造成较大损失。
（五）适用条件
• 客观地讲，综合管理体制实行起来难度较大。
• 首先，综合管理体制对国家政策和立法有严格的 要求。
• 其次，综合管理体制的采用对取得“经营权”的 个人或团体具有较高要求。
三、属地化管理模式——瑞士
瑞 士 伯 尔 尼 老 城 的 街 头 喷 泉 •
（一）属地化管理模式
• 属地化管理模式就是指管理权主要集中于地方政 府，中央政府只行使立法权和出台相关的政策。
2.政府简单作为阶段
•
3.政府全面作为、社会全面参与阶段
（三）美国国家公园体系管理经验
• 1.理念优先
•
2.财政有效支持
•
3.社会力量全面介入
（四）美国国家公园管理体系的利弊
• 从文化遗产功能的有效性来看，垂直管理模 式存在着管理上的优势。这种管理体系通过 统一的管理，规范的标准，可以有效地保护 文化遗产资源的完整性。
省级遗产 非公益事业：特许经营方式
wk.baidu.com公益事业：省级属地事业管理
县（市）级以下遗产
县（市）级属地化管理 非公益业务：特许经营方式
（二）分类管理：公益业务事业化 管理，营利业务市场化经营
• 1.公益业务事业化管理
•
2.营利性业务市场化经营
二、体制改革实施路径
• 包含两方面内容：
• “存量”的分级管理
• “增量”的起点控制
• 建立公众参与的影响评估机制，内容包括： • ①公众参与项目方案。 • ②公众参与工作步骤。
• ③调查对象。
• ④调查内容。
• ⑤有关工程方案应重点调查当地政府部门的意见。
• ⑥调查结果的统计整理。
• ⑦调查结果分析。
• ⑧全面、客观、简要的评述。
• ⑨公众意见反馈。
（二）推广数字化文化遗产管理—— 文化遗产过程监控机制
二、综合管理模式——日本、法国
（一）综合管理模式
• 综合管理模式是兼具了中央集权和地方自治两种体 制，同时私营和民间机构也参与其中的模式。
• 日本的国家公园由环境厅与都道府县政府、市政府 以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行管理。 国家公园的管理就是与公园的其他用途使用者达成 某种程度的合作，通过合作管理体系来对自然环境 进行保护。 • 法国文化部下设文化遗产局，地方上也有相应机构， 负责调查和监督文物古迹的现状和维护情况。
• 2.对文化遗产管理适度放权，把一些低级别遗产，通过售让、 契约租让等方式，将所有权或经营权转移到非政府组织手中， 使有限的公共资金集中于更重要的遗产事务中。 • 3.可以调动民间的和私人的积极性参与管理，将公众利益、 公众服务置于遗产管理工作的关键地位，使得自下而上的保 护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相 互接触和交流，使民间自发的保护意识能够通过一定的途径 转化为具体的保护行动。
三、文化遗产过程管理机制
• 为了有效地保护与利用文化遗产，需要建立 完善的文化遗产过程管理机制，从预警、过 程控制到回顾协调全过程管理文化遗产。
（一）文化遗产预警管理——建立 公众参与的影响评价机制
• 建立合作关系，尽量满足相关社区群体的要求
• 共同确定社区管理的目标及解决问题的方法； • 在研究设计、项目监控、数据收集及结果的公众可 及性方面实现社区参与； • 制定解决冲突的程序； • 对社区参与及其满意度进行监控。