地方立法质量问题研究.

地方立法质量问题研究——以《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保

护区管理条例》为例

【内容摘要】：设区的市在《立法法》修改后被赋予地方立法权，在一定程度上促进地方法治的建设，但是在实际中仍然存在许多不足:立法技术落后；地方保护主义；立法抄袭;

不注重质量、重数量等现象，危害地方立法的正常发展。各地方有必要采取措施提高立法质量，通过立法评估等方式健康有序立法。

【关键词】：立法质量地方立法科学立法

一、立法现状

设区的市在《立法法》新修订后获得立法权，各市积极立法，在促进地方法治的同时也产生许多问题。辽宁省丹东市人大2017年1月22日发布《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》后，便进行修改，2018年3月1日即公布《丹东鸭绿江口湿地国家级自然

保护区管理条例（2018修正）》，《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》自2017

年公布后，仅将近一年的时间就进行修改，为兼顾法的实效性与稳定性，一般法律法规适宜修改时限为五年，而丹东市人大颁布《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》仅一年就进行修改，说明当时立法质量存在较大问题。

在现阶段，设区的市在上位法基本完善的前提下可以地方立法的空间很小，且设区的市立法能力有所欠缺，无法保障立法质量。2011年中国特色社会主义法律已经建成，具有比

较完备的法律体系，各省根据上位法与实际需要都制定了基本满足各地方法律适用需求。根据《立法法》第72条规定，设区的市在历史文化保护、环境保护、城乡建设与管理等方面可以制定地方性法规，除了确有必要与地方实际需要外，上位法基本都做出相应立法，以至于地方立法重复、立法冲突等现象严重。此外，大多数设区的市目前还没有健全的立法机构缺乏相应的立法人员，立法人员也欠缺相应立法素质。而且地方立法专业化、细致化较强，对各地方人大工作产生一定阻碍，对专业领域问题政府法制部门也有所欠缺，以至于相关立法转交给相关职能部门。但是实际中市级政府法制部门主要工作在于处理行政复议等事项，对于立法工作欠缺经验、更何况立法技术上的欠缺，甚至无法满足立法素质要求。而有的市政府的职能部门连专门的法制机构都没有。各市有限的立法条件难以满足立法质量上的要求。

二、立法质量问题

(一)与上位法相冲突

根据宪法和立法法的依据原则和不抵触原则，下位法不得与上位法相抵触。但是在实际立法工作中，地方性法规依然有与上位法相冲突的现象。与上位法相冲突较多的地方性法规主要是关于社会管理类的与经济管理类的。这类立法在我国改革开放进程中属于重点修改与

废止的，而依据此类上位法制定的地方性法规，如果没有依据更改的上位法及时的做出相应的修改，那必然会产生相冲突的现象。在上位法未做修改或废止时，由此产生的下位法与上位法还相适应，并在一定条件下还为法制建设做出了贡献，但随着法治进程的加快产生了不相适应的现象，此类冲突属于后天失调而非先天不足。在社会管理类与经济管理类之外，关于科教文卫、保障权益、环境保护、基层建设和城乡建设管理等方面的地方性法规与上位法较低。这类法规之所以能较少的与上位法冲突主要是不像社会管理类与经济管理类的上位法修改频繁，关于公民权利义务、国家机构运行规则等相对比较稳定。其次这类法规如城乡建设管理等都是近几年新制定的，可有效的避免与上位法抵触。地方性法规与上位法产生冲突主要源于地方性法规的滞后性，制定了新的上位法或者上位法进行了修订，而地方性法规却没有与时俱进。在制定的时间上从颁布之日起超过十年的地方性法规往往都会有这类问题，难免的与国家政策、地区特色与实际需要不符。这是地方性法规合法性问题的重要因素。

（二）立法抄袭

虽然《立法法》第七十三条最后一款已明确规定地方立法不得重复性规定上位法已经明确规定的内容，但实际中依然存在庞大的设区的市对上位法抄袭与对其他地方立法的抄袭。丹东市人大2018年5月29日通过的《丹东市城市供热条例》对比《辽宁省城市供热条例》相似度达80%以上，抄袭、重复上位法。盘锦市人大2018年3月28日公布的《盘锦市城乡容貌和环境卫生管理条例》与海南省2017年9月27日公布的《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》相似度高达80%，抄袭其他地方立法。相对于对上位法的抄袭、重复，对其他地方立法的抄袭有更大的危害性。地方性法规是根据该地区的地区特色与社会实际需要制定的，抄袭其他地方立法便割断了本地实际需要与其他地区先进经验的关系,照搬照抄他区立法不加以辨别，他区先进的立法经验是否符合本区实际需要，他区错误立法不加识别直接挪移过来，根本不利于本地区的法制建设，导致法律进程停滞乃至于倒退，只有即学习先进经验又进行本土化尝试，才有符合本地区实际需要，推进法律创新。

(三)立法技术落后

地方立法在立法结构技术上有诸多瑕疵。在名称命名上命名混乱，没有统一的名称。有条例、办法、试行办法、实施办法、暂行办法、规定、暂行规定、管理规定、决定、制度、通知等十余种。另外,地方性法规、规章体例不规范,有的“大而全”,有的“小而全”。在地方立法技术的内容结构上,内容排列、组合不够科学合理,逻辑不够严密,甚至逻辑关系混乱,在地方立法的语言技术上也存在很多问题,主要表现在以下几个方面:首先是表意模糊,表示数量以“大量”、“少量”表达，表示空间以“个别地段”、“部分地区”表达。其次是官方式表达再次是使用双关语,如“谁用人谁管理”。最后随意式表达，口语化,如“一府两院”以“不可”替代“禁止”。

三、措施

（一）)提高地方立法技术

立法技术提高立法水准，增加科学性使立法正确调整社会关系和准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿,可以从一个重要侧面保障整个法制系统有效地运行,以满足公民、社会、国家现实需要的作用。推进地方立法需要地方相应提高立法技术同时结合国外先进的立法技术与立法经验。以立法法原则为基础，建立统一性、一体性、标准化的规则，调整立法技术规范，不单单要提高地方立法形式上的结构技术，而且要提高内容上的结构技术。对于形式结构,地方性法规、规章的名称、总则、分则、附则及章、节、条款的安排应比较恰