城市新区规划与开发建设探讨-浅谈控制性详细规划对新区开发建设的导向作用

施性出发，力争增强和提升该片区的竞争力， 发挥规划的“生产力”作用。
（一）控制性详细规划要体现新区开发建 设的公正性
规划过程中我们坚持保障公众利益的原则， 尤其是弱势群体的利益。保证新区公共设施的配 置，强调城市整体格局的优化和功能完善；考虑 中低档住宅的空间落实，从规划层面保证国家住 宅政策的实施，使规划对新区建设的指导作用， 一方面表现为“跨越空间”的联系特性，使其在 综合建设中跨越地块，通过细分的空间控制指标 发挥出特有的控制作用；另一方面表现为“跨越 时间”的联系特性，使其能够控制开发项目在未 来的表现，在时间进程中使尚未实现的项目都处 于控规的整体掌控之中。具体来说，就是考虑该 片区作为城市中部生活区，于海潮东路衍生段设 置城市新区中心，规划布置长途汽车站、星级宾 馆、商业办公建筑群、青少年活动中心、文化馆、 市级体育中心等，同时于片区内配套建设医院一 所、中学一所、小学两所、幼儿园三所、农贸市 场两处、消防站一处等。从而保证高邮城市功能 的公共、公用、公益设施的空间落实。对该片区 内近期尚未能实施的项目规划用地进行控制，如 体育场用地、医院用地等，从而从时间进程中把 握其发展项目。
五、新区控制性详细规划编制的 几点建议
控制性详细规划是规划与管理、规划与实 施相衔接的重要环节，是规划管理的必要手段和
重要依据。控制性详细规划编制工作的水平高低 将直接影响新区规划管理工作的好坏以及城市新 区建设的发展。因此，对新区控制性详细规划 编制，我们应注意：
１ 、由于控制性详细规划具有法律效力，因 此其编制的深度和成果内容的表达都必须规范化、 科学化和标准化，所以应制定适应本地建设要求 的《控制性详细规划编制技术管理规定》，使控制 性详细规划编制遵循统一的技术规范。
２ 、控制性详细规划的编制应遵照不同地 区、不同条件和不同管理要求制定不同规划深度 的控制性详细规划，并根据开发建设期远近以及 城市的发展变化适时调整规划控制的内容和深度， 使规划始终保持一种灵活和现实的调控姿态。
３ 、应加强对土地经济、土地开发和政策的 研究，运用经济学的理论和经济分析的方法， 根据经济规律和环境容量而非规划师的主观意象 来确定指标，避免确定指标的随意性。
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２ 、规划基本上是静态规划，不能完全解决 新区建设的动态变化问题，其无论从理论角度，还 是从实施效果来看，都是经不起城市发展的考验。
３ 、规划缺乏理性的土地开发建设的经济分 析，较少考虑市场运行的方式、过程对新区建 设的影响。具体的地块划分仍是以客观和环境 （以道路分割为主）作为划分依据，产权地块 的划分缺少考虑，而忽略产权层次因素，就会 出现很多操作上的不便。无法通过规划、市场 来共同承担起土地资源合理配置的任务。
三、当前新区规划的现状及存在 问题
城市新区规划，既不同于宏观层面的城市 总体规划，也不同于微观层面的局部地段的修建 性设计，应该属于中观层面的城市规划。在我 国现阶段城市规划的技术体系中，控制性详细规 划由于其所具有的弹性、活性和承上启下的地 位，能较好地适应城市新区开发建设的要求。 所以在城市新区的规划中，应该是以城市控制性 详细规划技术为基础和核心的城市规划。
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城市新区规划与开发建设探讨
——浅谈控制性详细规划对新区开发建设的导向作用
吴增飞
【摘要】随着城市的飞速发展，城市空间不 断扩大，城市新区建设如火如荼。迫切需要建立 以市场需求为导向的建设策略，把握不同设施的 开发时序，正确处理社会效益和经济效益之间的 关系，满足现在及其未来的需要。本文通过对控 制性详细规划编制的过程与方法的反思，探讨了 控制性详细规划在新区开发建设中的运用，对新 区建设策略进行落实，以期促进新区建设健康、 协调地发展。
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二、新区开发建设现状及存在问题
目 前 城 市 新 区 建 设 中 ，“ 先 繁 荣 ， 后 市 容；先流通，后交通；先污染，后治理”造 成了新的矛盾。特别是房地产业的迅速发展， 使开发建设中零星建设、见缝插针的现象比较普 遍，从而影响城市布局的合理有序和城市风貌的 完整性，出现了城市发展结构失衡现象， 致使市 政设施建设不完善、环境质量差。另外，片面 的追求经济效益和商业利润导致了容积率、建筑 高度、建筑密度、人口密度等方面的失控，造 成城市空间混乱，环境质量下降，损害了社会 整体利益。因此，必须制订高效的引导和控制 管理城市新区开发的建设要素，使城市的建设按 照城市规划有序地进行，以此体现和维护整体城 市利益，保证经济效益、社会效益、环境效益 的统一。
对城市新区建设进行规划干预，是由开发 建设作为一种市场经济行为的特性决定的。市场 机制本身存在着外部效益的不经济和忽视公共利 益的缺陷。
为加强对新区开发建设的引导，必须通过 城市空间规划和规划调控，使城市土地资源得到 合理配置和长远规划，盘活存量资源，完善城 市功能，提高城市品位，形成有个性、有特色 的城市空间环境。先编制发展规划，将展现该 地区未来的发展前景，为明确定位的基础设施项 目投资、产业投资和企业集聚提供基础平台， 将 城 市 规 划 作 为 一 种 “ 生 产 力 ”， 发 挥 其 在 城 市经营、城市竞争力中的重要作用。
通过对高邮市沿河以东片区的现状作深入广 泛的调查，了解到目前该片区内，行政办公单 位有高邮镇镇政府及其所属单位；企业有扬州华 富实业有限公司、拉丝厂、武安砖瓦厂、市高 光节能灯具厂、日欣集团等，规模较小，而且 部分企业对环境污染严重；国家亿斤粮食储备基 地—五里坝粮库位于该片区西南侧，与沿河相 邻；其余大部分建筑为低层村民住宅，建筑质 量一般；配套基础设施仅有镇属卫生院一所、 小学一所、中学一所。规划过程中结合高邮市 城市新区（沿河以东片区）现状特点，从控制 性详细规划的公正性、经济性、科学性和可实
（三）控制性详细规划要体现新区开发建 设的科学性
规划是对城市未来较长时间发展的控制与预 测，城市发展有较多的不可预测的因素，因此 控制性详细规划对新区建设的互动作用应具有一 定的弹性，这就决定了控制性详细规划的控制指 标既有控制性指标，又有指导性指标，更需要 有城市设计导则，从法制上、专业技术上保证 其科学性。在高邮市沿河北东片区控制性详细规 划中，我们对各个地块的土地使用性质及其兼容 性、土地开发强度（主要为容积率与绿地率）
【关键词】控制性详细规划；新区建设；导向 作用
一、引言
从各个地区城市化的空间扩张来看，当 城市规模达到一定的程度时，为了解决城市 问题和矛盾，城市普遍选择新的增长点，并 逐渐培育成为新区或城市副中心。目前许多 城市随着城市化进程的加快，城市规模急剧 扩大，经济增长和产业结构调整进入阶段性 发展时期，都先后提出了城市的跨越式发展 战略，以期通过选择有发展潜力的地区作为 突破口，集中投资，使之具有快速增长能力 和扩散能力，达到带动和促进区域经济的目 的，透过城市的空间扩展，达到控制城市无 限蔓延和改善城市空间环境的效果；通过营 造基础设施和公共设施的完善，创造更多的 就业机会和便利的生活环境，形成相对独 立、功能完善的新区。
（四）控பைடு நூலகம்性详细规划要便于新区实施开 发建设
最 后 ，“ 三 分 规 划 ， 七 分 管 理 ”， 规 划 不能“图上画画，墙上挂挂”，要能有利于管理， 增强实施过程中的可操性。而现阶段各地市政府 在招商引资过程中，为引资成功，盲目地进行产 业转移，过度地迁就客商的要求，经常在不适宜 的位置安排不恰当的项目，造成新区建设与规划 相脱节的现象，使规划失效。因此必须制定每个 地块的分图图则， 强调分图图则在城市新区建设 管理中的法制确定性，对每个地块提出用地性 质、容积率、建筑密度等多项控制指标，对地块 内配套设施提出用地面积和建筑面积的控制要 求。在分图图则中还应对建筑后退道路红线距 离、建筑形式（包括体量控制）、建筑色彩（指导 性控制）、公共绿地面积（地面上绿地，其中绿化 面积含水面） 、建筑面宽（建筑物临街一面的宽度 控制）、环境景观要求（如城市风貌控制）、人防要 求提出具体要求，便于规划管理部门制定工作图 则，对城市新区建设发挥积极作用。
城市控制性详细规划是指以经批准的城市总 体规划和分区规划为依据，对建设地区的土地使 用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设 施及空间环境等控制要求作出的规划。具有更加 直接的指导和控制作用，是城市开发建设管理的 具体依据。现状控制性详细规划编制过程中存在 的问题，主要有：
１ 、缺乏详细城市设计的内容，对地块的客 观及空间环境的控制较少，不易控制城市整体的 空间景观特色。且控制指标多由规划师根据经验 得到，没有科学的依据，说服力不强，且存在 不同城市控制指标雷同现象。
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等进行控制。重点从确定具体建设项目转向各类 不可再生资源的有效保护和关键基础设施的合理 布局，特别是城市的“六线”控制：１ 、绿线： 通过沿河、北澄子河、外环路、河心岛等两侧绿化 带形成绿化系统，保证了城市绿地用地范围；２、 紫线：确定尼姑庵的保护范围；３、蓝线：严格控 制沿河、北澄子河等河流水系岸线范围；４、红线： 合理划分城市道路等级，世纪文化广场规模及交 通设施，如（汽车站）用地范围；５、黑线：即高 压线用地范围予以明确界定；６、橙线：即铁路和 轨道交通用地范围，这在高邮市尚未适用到。总 之不论是“六线”还是关键基础设施，都是新区 建设中最重要的系统控制要素，每动一处，必然 会影响整个城市系统的有效运转。决不能轻易改 变，如若变更，必须有严格技术、法律程序。而 对指导性指标，如建筑形式、建筑色彩、开放空 间形态及活动要求、居住人口等提出的基本要求 有：ａ、创造富有时代特征的整体空间形象；ｂ、创 造宜人的步行系统；ｃ 、重视公园、绿地、广场、 步行街等公共空间的设计；ｄ、选择适当的地点建 设本片区的标志性建筑物，建立区域标志。作为 对图则的重要补充，成为该控制性详细规划的重 要成果之一，为城市新区建设提供了科学依据。
（二）控制性详细规划要体现新区开发建 设的经济性
对新区内的建设项目，不是简单地加以约 束和限制，而是有效地促进开发项目的联动发展。 通过在一揽子开发建设活动中，对起始项目创造 出一些积极的要素，从而带动一个或几个区域的 连贯、整体的建设，从而实现若干项目的可持续 发展。在沿河以东片区控规中，我们确定该片区 的两个中心区（即海潮东路衍生段中心区与高邮 镇中心区），通过中心区内主要建设项目的建设， 如长途汽车站、世纪文化广场等，加大对周边地 块的辐射，实现以点带面，带动整个片区的协调 发展，为城市的经济多元化提供良好的载体。
４ 、对城市新区建设研究力度不够，编制控 制性详细规划的最大问题是与管理相脱节，使得 规划停留在总体规划的宏观设想中，即规划不考 虑如何实施。城市规划的实施靠的是什么？内容 专业化，缺乏形象内容，大量的数据、显示地块 的开发指标，规划管理人员很难完全读懂。控制 性详细规划编制以后，未能就实施措施及政策提 出切实可行的建议，没有一套完整的与之相配套 的实施细则。规划的实施性、操作性不强。
如何科学编制控制性详细规划，对新区开 发建设实施有效引导与控制，将是城市发展的一 个重要课题。
四、新区控制性详细规划编制与 开发建设探讨
现以高邮市沿河以东片区控制性详细规划的 编制过程及内容为例，对新区开发建设的控制与 引导进行探讨。
高邮为历史文化名城，是具有水乡特色的 滨湖工商旅游城市。沿河以东片区位于老城区东 部，北起北澄子河，南止十里尖河，西起盐 河，东至大外环，规划总用地约 ５．０ 平方公里。 随着城市“东扩”战略步伐的加快，对其境内 进行开发建设的活动日益增多，而且其用地位于 新 一 轮 城 市 总 规 确 定 的 “ 中 部 生 活 区 ”， 对 其 进行规划控制尤为迫切。