新公共管理与官僚制

新公共管理与官僚制：完善而非替代官僚体制(bureaucracy) 又被称为科层制,是由马克斯·韦伯和伍得罗·威尔逊等人所概括提炼出的, 以法理权威为基础, 以等级结构、非人格化、连续性和专业分工为基本特征的正规化政府组织形式,它是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它作为一种现代社会组织普遍采用的占主导地位的组织形态,以其形式合理性和技术化的设计, 在世界范围内取得了极大的成功。但是随着时代的发展和社会环境的变化,西方各国普遍产生了“官僚化过度”的现象,官僚制自身存在的缺陷日益彰显。如过分强调等级制,导致与民主制的冲突和环境应变力的退化;极端理性化导致了组织成员人性的压抑和创新精神的缺乏;过于追求过程的形式合理而忽视产出绩效导致了目的和手段的倒置,等等。20 世纪70 年代末以来,为适应经济和社会发展的需要,西方发达国家掀起了行政改革的新一轮浪潮。

一、新公共管理对官僚制的批判

理论界普遍认为,韦伯对官僚制的描述带有一定程度的理想色彩,在现实生活中往往不能达到完美状态。而且西方国家由于官僚制的高度成熟,其弊端也充分暴露出来,如僵化的程序与监督机制的不完善导致行政肌体染上了较为严重的官僚主义作风,官僚自主性的过度膨胀导致对民众利益、呼声的漠视与服务意识的缺位,屡禁不止的寻租行为与成本核算机制的疲软导致社会资源的巨大浪费,严格的等级制与论资排辈导致官员们的创新精神被压抑,内部竞争机制不健全以及组织惰性的扩张。所有这一切既带来了官僚机构工作效率的严重损失,也引发了人们的强烈不满与改革诉求。然而正如邱吉尔所说,官僚制是一种最坏的组织理论,但它又是至今仍没有过时的、并且是惟一可采用的理论。因此问题不在于官僚制如何不好,而在于如何使官僚制变得更好。正是在这一点上,新公共管理理念与模式有其独到的价值。首先,新公共管理改变了传统官僚模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来, 英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府——社会关系模式下所施行的一些具体措施。其次,与传统官僚行政只计投入不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。第三,与上一点紧密相联,新公共管理模式反对官僚制模式下重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标对目标完成情况进行测量和评估, 由此而产生了所谓的三 E 即经济、效率和效果等三大变量。第四,与传统官僚行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等) 和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性如“政府业务合同出租”“、竞争性招标”等。新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与官僚行政存在着明显的分野。官僚行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官) 保持政治中立和匿名原则,新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。第六,与官僚行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部

门参与公共服务的供给即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公共部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

二、新公共管理不能替代官僚制

那么,新公共管理对官僚制的批判是否意味着官僚制走到了终点了呢？我们深入分析一下。

第一,新公共管理倡导的企业化政府并不能成为官僚制的替代物,企业管理方式与官僚制并不对立。一则从政府性质看,政府不能等同于企业。引入企业家精神对政府进行重塑,并不是照搬企业管理模式,只能是适当地借鉴。因此,企业化政府与传统政府并没有本质区别;二则官僚制是现代社会组织普遍采用的占主导地位的组织形态,企业也不例外。长期以来企业管理活动本来就是在官僚体制下运作的,又何谈企业管理方式与官僚制的对立;三是,政府与官僚制是两个概念,改革政府并不等于改革或废除官僚制。

第二,官僚制的组织结构仍然是各种社会组织的基本结构。一是新公共管理对由于层级过多造成的组织臃肿、僵化的批评并不能否定层级本身。层级减少与取消是两回事;二是当前兴起的一些网络化组织结构仍然以官僚制的层级结构为基础。正如韦伯早就注意到的那样“,官僚制本身纯粹是一种精密仪器”“,由于它内部的彻底理性化结构,使对它的‘革命’愈来愈不可能”。

第三,新公共管理对官僚制管理方式的调整没有超越官僚制。一是新公共管理虽然强调人性化和灵活性,但并没有超越官僚制的“强制性协调”管理模式,讲求绩效也只不过是重申对效果的重视。二是新公共管理倡导的分权是为了解决过度的集权,消除官僚化过度的弊端,实则是还官僚制的本来面目。

第四,新公共管理的核心组织文化仍然是官僚制精神。理性精神是官僚制的精神内核。官僚制崇尚理性主张非人格化。新公共管理并没有抛弃这一理性传统。

第五,新公共管理的目的不是废除官僚制而是改革官僚制。新公共管理运动实质上并不否定官僚制,但形式上却不愿承认。正如弗里德里克森所说,“重塑政府的鼓吹者似乎坚持他们提出的改革或解决方案确实不是官僚制的或组织化的。事实上,重塑的改革将通过授权和减少内部规制而给官僚更大的自由。新公共行政学和重塑政府都要改革坏的官僚制而代之以好的官僚制。新公共行政学直面这一矛盾,而重塑政府则没有。”可见,当代西方发达国家的行政改革,只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病,而根本谈不上废除或准备废除官僚制。奥斯本和盖布勒也清醒地看到,将企业家精神和市场机制引进政府管理,是为了解决政府组织存在的官僚主义和效率低下的问题,使其具有适应和革新精神。

第六,从西方的改革现实看,经过新公共管理的洗礼,官僚制在发达国家的“企业化政府”中仍是活生生的现实,且具有顽强的生命力。官僚制并没有像美国学者沃伦·本尼斯所预言的那样,被新公共管理的浪潮冲刷得无影无踪。

有一种观点认为, 一种或数种理论能否被人们接受为一种范式, 问题并不仅仅在于它们在逻辑结构上如何完善, 以及它们被用于分析和解释现实世界时所能达到的力度, 而在于依据它们提供的蓝图能否完整地、至少部分地构造现实。20 世纪70 年代以来一系列发达国家针对官僚制行政体制进行了接连不断的行政改革, 这些改革给不在这些国家里生活的人们造成了很多误解, 好像在发达国家里官僚制行政管理已经、正在或将要被送进历史博物馆。事实却远非如此。官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实, 而且具有顽强的生命力。这是因为: 首先, 正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样, 政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”, 如前者是公共机关, 其合法性在于为全体国民谋