论城市规划中效率与公平的对立与统一

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面，市场个体对效率的追求并不能保证城市整体
平问题正是由于片面追求经济效率造成的，这也
赵守谅 论城市规划中效率与公平的对立与统一
效率的实现。所以，城市规划是现代城市政府的
是当前城市规划中效率与公平矛盾的主要方面。
重要职能之一，城市政府要为城市的日常运转和
首先是和城市规划密切相关的房地产问题。
长远发展的效率负责，在空间层面，这种责任要
是指城市规划为城市运转和城市发展带来的效
据央行公布的区域金融运行报告，２００５年，房地
率，在市场经济条件下，城市规划对提高效率的
产业已经超过居民服务和其他服务业成为地方税
作用和影响，从根本上来说，来自于纠正市场失
收第一大行业。在房地产最为炽热的华东某市，
灵所造成的效率干扰和效率损失。能否取得这种
２００４年房地产直接拉动的 ＧＤＰ约为 １７％，间接影
另外，在城市公共资源的占有方面，同样存 在不公平的现象。例如，城市绿地、城市公园、滨 水区等城市公共景观资源的周围，往往都是高楼 林立，商品房开发见缝插针，严重地影响了这些 景观资源的环境及景观质量，并使得这部分景观 资源事实上仅仅被周边的住户所占有。在“价高 者得”的土地出让经济效率原则下，城市优势景 观资源周边的土地出让地价很高，开发的商品房 通常房价也很高，这意味着这些城市优势景观资 源往往被较高收入的人群占有。由于距离较远， 同时由于高楼的视线阻隔，居住在其他区位的人 群事实上无法享有这些资源。少数人占有了本应 属于所有人的公共资源，在本质上，这是由于城 市规划仅仅体现了土地出让的经济效率，而没有 对优势景观资源周边的开发进行有效地控制，进 而影响了城市居民在享有城市公共景观资源方面 的公平。
３．２ “公平”：城市规划的应然和实然
城市规划中的公平应该实现到什么样的程 度，以及这种公平能够实现到一种什么样的程 度，作为理想的应然和作为现实的实然之间存在 着矛盾。如果只强调实然而忽视了作为理想的公 平，城市规划会失去其存在的正义基础。但另一 方面，作为理想的公平和作为现实的效率是有矛 盾的，如果只强调应然而忽视现实的各种社会因 素的制约，盲目的追求一种理想的“公平”，也会 极大地降低效率，使城市规划失去有效性。城市 规划中的公平是一个动态的概念，随着社会经济 的发展，人们对公平会有不同的理解。“公平”只
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为的城市规划，并没有在公共住宅的建设上取得 应有的进展，经济适用房、廉租房建设等策略的效 果并不理想，相应的机制还亟待研究和完善。
与此同时，开发区的土地征用也带来了严峻 的社会公平问题，一些失地农民的安置和补偿问 题没有得到很好的解决。同样是在追求 Ｇ ＤＰ 增长 的强烈驱动下，为了招商引资，地方政府广为圈 占土地。在开发区建设如火如荼的同时，许多农 民都面临着“种田无地，就业无岗，低保无份”的 “三无”境遇。在城市土地开发的利益格局中，控 制性详细规划变成了加快土地批租速度和加快建 设步伐的有力工具，而修建性详细规划也几乎成 为了房地产商的利润工具⑤。虽然失地农民问题 与房价问题一样，并非城市规划一己之力所能解 决，但某种程度上，城市规划在这些问题上丧失 公平的立场是不争的事实，变成了地方政府和开 发商追逐经济效率的工具，而在维护社会公平方 面没有尽到应有的责任。
一方面，城市规划要通过对各项城市功能的 合理安排、各项建设的综合部署，为实现社会和 经济发展目标服务。在此过程中，城市规划工作 各层面均应体现对效率的追求，例如：具有前瞻 性的城市战略规划能顺应城市经济发展的要求， 恰当的土地开发时空安排能使有限的城市土地资 源发挥最大的效用；合理的土地利用规划能提升 城市地价水平，保证土地利用效益的最大化；高 效的城市规划管理制度能有效控制城市开发行 为，保障规划的顺利实施，从而提升整个城市规 划工作的运作效率，等等。另一方面，维护社会 公平是规划师的神圣责任。虽然不是资源配置的 最终决定者，但规划师可以运用自己的专业知识 和专业地位，在规划过程中尽可能地保障公共利 益，保证社会各阶层（尤其是弱势群体）在居住、 就业、出行等方面的公平。在社会分层明显变化， 贫富差距迅速扩大的今天，规划师的这种责任显 得尤为重要和紧迫。当前我国与城市规划有关的 公平缺失问题体现在很多方面，公众及社会舆论 最关注的有土地问题（拆迁及征地中的公平）、住 房问题（高房价造成普通大众住房难）、交通问题 （路权平等、公共交通的服务质量与价格）、环境 问题（采光权、环境污染、强势群体对公共景观 资源的大量占有）等等。造成这些问题的原因很 多，城市政府片面的城市经营理念，“Ｇ ＤＰ 至上” 的政绩观，规划师伦理价值观及职业道德在当今 社会受到冲击，城市规划法制不健全，公众参与 的水平还停留在较低层次，等等，所有这些因素 都对城市规划所应追求的公平目标构成障碍。当 然，这些问题并非都是城市规划的过错，也不是
行为。由于房地产对 Ｇ ＤＰ的拉动效应如此明显，各
程公平和结果公平。权利公平是指公民的权利不
地方政府已经纷纷将房地产作为发展经济的万能
因职业和地位的差别而有所不同，其合法的生
钥匙。因此，虽然房价过高有着多方面的原因，但
存、居住、迁徙、教育、就业等权利得到同等的
不容否认的是地方行政力量在高房价中扮演着重
效率，取决于城市规划理论和方法的科学性，以
响建筑材料、家电等行业所带动的 Ｇ ＤＰ约为 ３％～
及城市规划决策及实施机制的完善。
７％，合计共约 ２０％④。ＧＤＰ 增速作为一种潜在而
现代意义上的公平指的是一种合理的社会状
流行的政治激励机制，深刻地影响着地方政府的
态，包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过
１ 引言
城市规划是对有限的城市空间资源（尤其是 土地资源）进行合理安排与有效利用的活动。因 此，在某种意义上，城市规划是一种对有限公共 资源的配置。在资源有限的前提下，任何公共资 源的配置行为都需考虑效率与公平，即：尽可能 地使资源配置的效用最大化，同时保证资源配置
过程中社会各方利益的公平，以及作为社会公平 反映的公共利益的实现①。城市规划所能配置的 资源也是有限的，因此，效率与公平是城市规划 的一对永恒话题。
２００６年 ３月，中央政府果断实行房地产调控，相
集中体现在城市规划上。对空间资源的合理安排
继出台“新老国八条”，试图稳定房价。然而许多
和有效利用，是城市规划的本质任务。城市规划
城市房价涨幅仍然超过 １０％。宏观调控收效甚微
能使市场经济运行地更为有效，建设一个有效率
的原因，主要是中央的意图和地方的执行存在偏
单靠城市规划就能解决的，但由此透视出城市规
市居民在就业、出行、居住及享受各种公共服务
划中对社会公平的忽视，确应引起每个规划工作
方面的公平，包括 ３个方面：一是城市规划实施
者的警惕。
过程的公平，包括公开透明的行政机制、有普遍
性和约束力的公众参与机制、公平的利益调控机
２ 概念的界定
制；二是城市居民享受各种公共服务和城市公共
【文章编号】１００２－１３２９ （２００８）１１－００６２－０５
【中图分类号】Ｔ Ｕ ９８４ 【文献标识码】Ａ
【作者简介】 赵守谅（１９７９－），男，同 济大学建筑与城市规划学 院、巴黎城市规划学院 （ＩＵ Ｐ，）联合培养博士生。
【收稿日期】２００８－０４－３０
DIALECTIC OF EFFICIENCY AND FAIRNESS IN URBAN PLANNING ZHAO Shouliang ABSTRACT: The efficiency and fairness are the eternal subjects in urban planning. This paper firstly gives the specific definitions of efficiency and fairness in urban planning and points out that the main aspect of the contradiction nowadays is the unfairness due to the excessive seeking for economic efficiency. It states that the efficiency is the important foundation of fairness, and the lack of fairness will do harm to the efficiency. The relationship of efficiency and fairness is dialectical. Then it puts forward the correct attitude of planners towards the efficiency and fairness. KEYWORDS: efficiency; fairness; urban planning
资源方面的公平，城市全体居民能公平的分享城
要理解城市规划中的效率，可以从现代城市
市发展带来的好处；三是城市低收入居民基本生
规划产生的背景中得到启示。近代工业革命给城
活条件的保障，这是城市弱势群体改善自身处
市带来了巨大的变化，创造了前所未有的物质财
境、获得发展机会的基本前提。
富，同时也给城市带来了种种矛盾，例如居住拥
的城市，是规划师的职业目标之一。据此，本文
差。在某些地方官员眼里，房价持续走高并不是
将城市规划中的效率区分为 ２个层面。狭义层面
一件坏事。因为，房地产的火爆为地方政府带来
就是指城市规划工作过程的效率，包括城市规划
了可观的地价收入，实际上，土地出让收益已经
编制工作的效率和城市规划行政效率。广义层面
成为地方政府预算外的最大一笔收入③。另外，根
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论城市规划中效率与公平的对立与统一
赵守谅
【摘要】首先界定了城市规划中效率与公平的范
畴，并论证了当前城市规划中效率与公平关系矛
盾的主要方面是片面追求经济效率带来的社会公
平问题。论文指出城市规划中效率与公平是对立
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统一的关系，效率是公平的重要基础之一，公平
的缺失最终也会影响效率，效率与公平统一的实
质是和谐发展，并提出了规划工作者应树立的效
率与公平观。
【关键词】效率；公平；城市规划
城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2008 年 第 32 卷 第 11 期 VOL.32 NO.11 NOV.2008
解为城市规划工作过程（包括城市规划编制、审
经济效率，因为经济效率是城市运转和发展的效
批和管理）的效率。市场对于提高城市运转和城
率的基础，一个成功的城市规划也的确能够改善
市发展的效率是有积极作用的，但由于外部性和
城市的经济效率，加快城市经济的发展。然而，以
公共物品问题的存在，市场本身也存在低效的一
下的分析将表明，当前我国城市规划中的很多公
挤、环境卫生条件恶化、交通拥挤等等。从某种
３ 效率与公平的对立
意义上看，现代城市规划的出现，正是为了解决
１９世纪工业城市在交通、环境、居住等众多方面
３．１ 片来的一系列城市
问题
问题。因此，不能将城市规划中的效率简单地理
勿庸置疑，城市规划中的效率包含了城市的
保障和尊重；机会公平是指公民能普遍的参与社
要角色。对于地方政府来说，房地产业的繁荣带
会发展并分享由此带来的成果；过程公平是指公
来了显著的经济效率和效益；然而对城市中广大
民参与经济政治和社会等各项活动的过程公开透
的中低收入居民来说，近乎天价的房价带来的却
明，不允许某些人对过程的控制而谋取不当利
是“望楼兴叹”，或是根本就买不起房，或是背上
益；结果公平是指在分配上兼顾全体公民的利
沉重的债务负担，做几十年的“房奴”。可以说，实
益，防止过于悬殊的两级分化，以利于共同富裕
行住房市场化以来，政府在住房问题上的缺位甚
的实现②。城市规划中的公平，主要体现在全体城
至失位，加剧了的居住的不公平现象。作为政府行
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