农村集体土地所有权确权探索

农村集体土地所有权确权探索

[提要] 农村集体土地确权登记发证工作是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策，有利于城乡统一土地市场及农村经济社会发展。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求，使得确权登记工作面临一定的难题。本文结合贵港市实际，力求在理论与实务上探索解决对策。

关键词：农村集体土地；所有权；确权

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2016年4月7日

深化农村集体产权制度改革已经成为破解农村众多矛

盾问题的关节点，成为全面深化农村改革的牛鼻子。当前，“脚下有地，手里没钱”是制约新型农业经营主体发展壮大的瓶颈。如何赋予土地承包或流转经营权更大的价值，贵港市以土地确权登记颁证为重点，不断深化农村土地产权制度改革。目前，全市10个试点乡镇，130个村开展确权工作，涉及2，885个村民小组，面积29.8万亩，颁证5，400本，颁证面积29，728亩，已对经营权资料审核公示111，725亩。全市土地流转面积达35.5万亩，其中“以小并大”实施面积103，446亩（水田61，450亩，涉及农户22，061户）。

作为试点村的港北区庆丰镇夏里村，已实现土地流转1，590亩，占全村耕地面积的62%；水田“以小并大”800亩，占水田面积的37%；投入水利建设资金350万元，建设三面光渠道2，000多米，修建机耕路5，000多米。

一、农村集体土地所有权确权现实意义

农村集体土地所有权的确权、登记和发证不亚于“第二次土改”，为农村土地流转、金融体制改革、凭证管地、国土资源管理奠定了坚实的基础。比如作为试点的庆丰夏里、思平等8个村2万余亩土地确权工作，带动耕地流转5万余亩，有力地促进了农业向规模化方向发展。2014年，全区农业产业化重点龙头企业总销售收入56.6亿元，从业人员0.79万人，带动农户8.6万户。2015年上半年，贵港市土地流转实现水田“以小并大”面积6.2万亩，农村居民人均现金收入6，703元，增长率10.4%。

（一）确权是实现城乡要素平等交换的重要基础。健全城乡发展一体化体制机制，关键是推进城乡要素平等交换。农村集体各类要素平等参与市场交换，前提是产权清晰、权能完整。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，明晰农民的房屋、宅基地、土地承包经营权、集体收益分配权，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有利于解决农村集体土地存在的土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，更有利于促进农村集体产权自由流动、优化组

合，实现城乡统筹，进而促进农村经济社会发展。

（二）确权是增加农民财产性收入的重要前提。党的十八大提出，到2020年城乡居民收入要实现倍增。据2014年国家统计局的统计，农村居民人均收入7，917元，家庭经营收入和工资性收入近90%，财产性收入只有3.1%。而贵港市农民收入的来源主要靠家庭经营性收入，占纯收入的49.2%，工资性收入、财产性收入和转移性收入占比仍然偏低。可见，调整农民的收入结构，让农村资产进入市场，是农民增收最大的潜力所在。要增加财产性收入，关键是赋予农民更多财产权利，明确集体经济组织成员身份，在界定农村集体资产范围和归属的基础上，将集体资产量化到每个成员，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户，促使农村资产进入市场，从而实现资产增值，增加农民收入。

（三）确权是加快农村城镇化的重要举措。李克强强调，要加快推进城镇化。城镇化，核心是人口城镇化。实现人口的城镇化，必须对城市社会管理体制改革，尤其是户籍、就业、社会保障方面的改革，目的是打开城门让农民进来。如果农民进城是“裸进”，即住房、社保、就业等一系列问题都由政府来承担，那么需要国家投资18万亿元左右。而开展农村集体产权确权后，农民真正成为集体资产的主人，房屋、宅基地可以进入市场，土地承包经营权可以在流转的基

础上以市场方式退出，集体收益分配权也可以转让，那农民就有了进城的“第一桶金”，政府负担自然就降下来，这也

是拉动内需、促进经济发展的活力所在。

二、农村集体土地所有权确权面临的瓶颈

农地确权登记是一项土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。但确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下展开，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”。面对这样的形势，给

确权登记工作造成一定的难度和进度的滞后。

（一）认识不足，群众参与性不高。从对试点村调研来看，很多群众及少数基层干部对集体土地确权登记发证的意义和目的认识不够。部分农民根本不重视，存在指界不签字、不盖章等现象。加上外出务工的人比较多，找不到人签字指界，有的甚至无法联系到人，在地籍调查时直接影响本宗地和相邻宗地界址的指界工作，从而使必要的数据、材料、情况搞不清摸不准，影响了土地确权工作的进度。

（二）权属争议纠纷多，调解难度大。试点确权发证工作涉及到村、组，甚至乡镇交界之间的权属界线问题，在一些地块上，不同程度存在着面积不准、四至不清、空间位置不明等问题使得确权登记工作受到影响。比如由于历史原因，将部分农场所辖区的集体土地在没有实行征收等手续的基

础上直接转变成国有土地，农民转变成农场职工，但后来由于体制转换，部分农场职工又转变成农民，同时农场也拨部分耕地给农民作为口粮田，结果造成上级主管部门与所辖区村民的土地纠纷。

（三）权属来源资料不全，难以确定。其一，过去所有土地登记、审批、图件档案没有电子文档，有的少数农民自己保管不善，连土地使用证、用地审批手续等权属来源证明材料全部丢失；其二，部分“小产权房”和城镇居民购买农村的宅基地没有到土地登记机构办理相关的变更登记手续；其三，由于土地管理不规范，私人可以办理建房手续，在办证时，本地村民建房办理了集体土地使用权证的，而外地村民或城市居民建房办理了国有土地使有权证的，现在要认定所有权，难以确定。