论政府信任的结构与功能_张成福

国理政的基础和合法性来源。
的内涵和多元属 性；政 府 信 任 是 多 元 面 向 并 相 互
在现代社会，随着工业化、市场化和民主化的 影响的；政府信任 在 公 共 治 理 中 的 功 能 和 重 要 性
不断推进，政府信 任 的 重 要 性 和 复 杂 性 进 一 步 凸 不断凸显。因此，理解政府信任的内涵，把握政府
实 际 上 ，从 信 心 、态 度 和 评 估 三 个 视 角 界 定 的 政 府 信 任 是 统 一 的 ，只 不 过 在 侧 重 点 上 有 所 不 同 ： “信心”视角强调 政 府 信 任 的 伦 理 性，关 注 政 府 的
可信性基础与政府 信 任 的 积 极 功 能；“态 度”视 角 突出政府信任的 主 观 性，强 调 公 民 作 为 信 任 的 主 体对政府信任的态 度 与 选 择；“评 估”视 角 则 关 注 政府信任的理性 过 程，政 府 的 客 观 表 现 成 为 公 民 评价政府的 基 本 依 据。 整 体 来 看，这 些 对 于 政 府 信任的不同理解都从一定角度揭示了政府信任的 某些属性和特征，但 是 也 存 在 一 些 共 性 的 问 题 和 局限：（１）将政府 信 任 等 同 于 政 治 信 任，这 使 得 政 府信任缺乏清晰 的 边 界，也 使 得 来 自 于 政 府 行 政 即 过 程 中 的 信 任 成 为 依 附 于 政 党 、政 体 的 信 任 ，从 而 难 以 真 实 把 握 政 府 信 任 的 内 在 结 构 与 属 性 ；（２） 将政府信任仅仅视作政府行为及其结果的一种产 出 状 态 ，其 结 果 是 将 政 府 信 任 等 同 于 政 府 绩 效 ，忽 视政府的行为方 式、运 行 过 程 等 程 序 性 因 素 对 于 政 府 信 任 的 重 大 影 响 ；（３）将 政 府 信 任 仅 仅 视 作 公 民对于政府的基 于 理 性 的 衡 量 和 评 估，从 而 偏 离 了政府信任作为公民与政府互动关系的本质以及 公 民 在 互 动 过 程 中 的 情 感 诉 求 ；（４）将 政 府 信 任 仅 仅视为一种是否信任和信任水平的高低与状态， 而忽视政 府 信 任 作 为 行 政 生 态 对 政 府 治 理 的 影 响，以及政府信任 作 为 一 种 社 会 资 本 的 功 能 机 制 及其可能的风险。
当 前 ，无 论 是 在 理 论 上 还 是 实 践 上 ，尚 缺 乏 一
它体现了公民对于政府或政治系统将运作产生出 个理解和建构政府信任的一般框架。在现代社
与他们期待相 一 致 的 结 果 的 信 念，［２］成 为 政 府 治 会，政 府 信 任 是 一 个 动 态、发 展 的 概 念，具 有 丰 富
整体来看，这 种 基 于 互 动 建 构 的 政 府 信 任 具 有如下的多元属性：
（１）系统性与结构性。政府信任首先体现的是 公民对于 政 府 系 统 的 宏 观 性、整 体 性 的 评 价 与 感 知，包括政府 的 制 度 体 系 、组 织 机 构、运 行 机 制 等 ， 这种宏观性、整体性的信任提供了政府行政的基础 和环境，并在 一 定 时 期 内 相 对 稳 定 。 与 此 同 时 ，政 府信任又具有明显的结构性特征，随着公民需求的 差异化、公民 与 政 府 互 动 模 式 的 多 元 化 、政 府 信 任 来源与影响因素的复杂化，政府信任系统的内部结 构不断分化，这进一步增强了政府信任的复杂性。
显。当前，人们对 于 政 府 信 任 的 理 解 存 在 诸 多 误 信任的结构和功能，就具有十分重要的意义，它构
区，比如将政府信任简单等同于政治信任、政府满 成了我们理解政 府 信 任、解 析 信 任 危 机 以 及 推 进
意 度 ，忽 视 政 府 信 任 的 互 动 属 性 和 内 在 结 构 ，忽 视
政府信任重建的起点和基础。
＊ 本项目受国家社科基金特别委托项目“行政管 理 体 制 改 革 和 机 构 编 制 管 理 的 理 论 和 实 践 问 题 研 究 ”（项 目 号：１０
＠ＺＨ００３）资 助 。
［收 稿 日 期 ］２０１３－０７－２３
［作者简介］ 张成福，中国人民大学教授，主要从事政府 改 革、公 共 治 理、风 险 管 理 研 究；边 晓 慧，中 国 人 民 大 学 公 共 管
因此，超越仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 把 握 政 府 信任作为公民与 政 府 交 往 关 系 的 本 质，以 及 基 于 互动过程建构的 动 态 特 征，本 文 将 政 府 信 任 界 定 为：建立在公民对 政 府 的 合 理 期 待 以 及 政 府 回 应 基础上的一 种 互 动、合 作 关 系。 对 于 这 一 概 念 的 理解，应当 把 握 以 下 四 个 方 面：第 一，互 动 建 构。 政府信任的本质 是 公 民 与 政 府 的 交 互 关 系，这 使 得政府信任并不 仅 仅 是 一 种 状 态，它 来 自 于 公 民 在 与 政 府 交 往 过 程 中 对 于 政 府 行 为 、过 程 、绩 效 等 的 感 知 、认 知 以 及 整 体 评 价 。 第 二 ，公 民 期 待 。 公 民是政府信任的 主 体，政 府 信 任 取 决 于 公 众 对 于 期待是否满足的 态 度，公 众 对 于 政 府 的 期 待 不 是 一 成 不 变 的 ，而 且 随 着 社 会 发 展 和 进 步 ，公 民 期 待 的 多 元 性 和 差 异 性 在 不 断 增 加 。 第 三 ，政 府 回 应 。 政府的表现是决 定 公 民 信 任 的 关 键，公 民 是 否 信 任政府以及在多大程度上信任政府取决于政府回 应与满足公民期 待 的 程 度，政 府 回 应 也 必 须 因 应
关 于 政 府 信 任 的 界 定 ，主 要 有 三 种 思 路 ：一 是 将政府信任视为一种信心或信念的心理状态。信 任是公民对于政府（包括政客和官僚）行为正确、恰 当并符合公 益 的 信 心，［３］在 这 里，政 府 信 任 体 现 了 公民对于政府行为及其产出的信心和信念，建立在 对未来的一种积极预期和期待的基础之上。二是 将政府信任视为一种态度。表现为公民对于政治 共同体、政治 制 度 、政 府 机 构 以 及 政 治 行 动 者 的 态 度。 这 ［４］（Ｐ３７） 种态度可能是支持、认同和满意的积极 态度，也可 能 是 反 对、失 望 和 不 满 意 的 消 极 态 度。 这里政府信任是一种现实和现阶段的态度选择，具 有 信 任 与 不 信 任 、信 任 水 平 高 低 的 差 异 。 三 是 将 政 府信任视为一种评价和评估。政府信任是人们对 政治制度 、政 府 绩 效 和 政 治 制 度 可 信 性 ，以 及 政 治 权威当局和政治机构是否满足民众的规范性期待 的一种理性 评 估。［５］当 公 民 对 政 府 及 其 机 构、决 策 的总体状况以及独立的政治领导的评价是守信的、 有效的、公正的和诚实的时候，政府信任便产生了。
理 学 院 博 士 生 ，主 要 从 事 公 共 管 理 研 究 。
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一 、政 府 信 任 的 内 涵 与 属 性
信任概念具 有 跨 学 科 的 通 用 性。 自 ２０ 世 纪 ８０年代以来，心 理 学、社 会 学、经 济 学、管 理 学 等 不 同 学 科 对 于 信 任 都 进 行 了 大 量、持 续 的 研 究。 其中，心理学视角 将 信 任 理 解 为 一 种 对 他 人 的 行 为 表 现 出 诚 意 、善 意 及 可 信 性 的 心 理 状 态 ，强 调 信 任的个体差异和 人 格 特 点；社 会 学 视 角 将 信 任 视 为一种社会关系 和 交 往 行 为，关 注 信 任 如 何 建 构 社 会 秩 序 ，如 何 促 进 社 会 整 合 与 合 作 ；经 济 学 视 角 将信任视为一种 社 会 资 本，通 过 交 易 行 为 和 过 程 探究信任在市场经济中的作用及其对一国经济发 展的影响；管理学 视 角 则 将 信 任 视 作 组 织 行 为 的 控 制 机 制 ，关 注 信 任 如 何 影 响 组 织 结 构 、组 织 运 作 以及组织绩效。不同的学科提供了理解信任的不 同 视 野 ，就 政 府 信 任 而 言 ，同 样 具 有 公 民 心 理 上 的 个 体 差 异 ，也 表 现 为 一 种 互 动 交 往 关 系 ；既 推 动 着 公共生活秩序的 建 构，也 影 响 着 政 府 组 织 的 运 行 模 式 ，形 塑 着 一 国 的 公 民 文 化 。
克）；［１］（Ｐ２０）信 任 也 是 政 府 运 行 的 结 果，政 府 的 行 疑与不满，不仅严重影响着政府形象与治理绩效，
为、能力与绩效都 影 响 着 公 民 对 于 政 府 的 信 任 评 更从根本上引发政府的正当性危机。
价 。 在 现 代 社 会 ，信 任 是 公 民 与 政 府 Baidu Nhomakorabea 系 的 核 心 ，
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２０１３ 年 第 １０ 期
公民期 待 的 变 化 而 不 断 变 化。 第 四，合 作 关 系。 信任作为一种积 极 的 可 信 性 评 价，表 现 为 公 民 认 同、相 信、信 赖 并 依 赖 政 府，从 而 促 进 公 民 与 政 府 之 间 的 互 动 与 合 作 ，并 实 现 互 惠 和 双 赢 。
２０１３ 年 第 １０ 期
论政府信任的结构与功能＊
张成福，边晓慧
（中国人民大学 公共管理学院，北京 １００８７２）
［关 键 词 ］ 政 府 信 任 ；公 民 ；治 理 ；民 主 ［摘 要］ 信任是公民与政府关系的核心。把握政府 信 任 的 现 代 内 涵，应 当 超 越 仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 真 正 凸 显 政 府 信 任 作 为 公 民 与 政 府 交 往 关 系 的 本 质 及 其 互 动 建 构 的 过 程 。 基 于 互 动 特 征 、公 民 导 向 与 行 动 过 程 的 视 角 ，政 府 信 任 的 结 构 可 以 区 分 为 制 度 信 任 和 个 体 信 任 、感 性 信 任 和 理 性 信 任 、绩 效 信 任 和 过 程 信 任 。 政 府 信任的功能体现了信任作为政府治理的价值和工具所 具 有 的 积 极 效 应，本 文 将 政 府 信 任 的 功 能 界 定 为 ：合 法 性 功 能 、秩 序 建 构 功 能 、治 理 简 化 功 能 和 民 主 发 展 功 能 。 ［中 图 分 类 号 ］Ｄ０３５．１ ［文 献 标 识 码 ］Ａ ［文 章 编 号 ］０２５７－２８２６（２０１３）１０－００１３－０９
信任是政府 产 生 的 基 础，通 过 明 示 或 默 许 的 政府信任作为行政生态与治理资本对于治理的价
信任，社会将管辖者置于自身之上，这种信任被用 值与风险。与此 同 时，全 球 范 围 内 的 政 府 信 任 下
来 为 公 民 谋 利 益，并 保 护 他 们 的 财 产 （洛 降与信任危机日 益 频 发，这 种 对 于 政 府 的 高 度 怀
（２）同质 性 与 差 异 性。 政 府 信 任 的 同 质 性 源 自公民对于政府价值的基本共识以及公民对于政 府诉求与期 待 的 相 对 一 致。 一 般 而 言，政 府 是 否 保 障 了 公 民 的 合 法 权 利 ，是 否 维 护 了 公 共 利 益 ，是 否促进了经济发 展、社 会 进 步 并 改 善 了 居 民 生 活 构成了公民评判政府的基本标准。政府信任的异 质性则是 指 政 府 信 任 作 为 公 民 个 体 的 态 度 选 择 时 ，由 于 个 体 诉 求 、价 值 观 以 及 对 政 府 的 依 赖 程 度 各不相同，作为微 观 的 互 动 行 为 与 个 体 感 知 的 政 府信任又往往具有个体或群体的差异。