_责任政府_及其实现途径

江苏社会科学
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.//0 年第 1 期
“ 责任政府” 及其实现途径
—— — 当代中国公共行政责任理论研究反思
刘祖云
内容提要
“ 近些年来， 责任政府 ” 的模式已逐渐获得我国政府的重视， 这一结果应归功
“ 于我国理论界对 “ 责任政府 ” 模式的论证与诠释。 责任政府 ” 问题的研究在我国展开已有十 年， 不仅受到国内学术界的关注， 而且受到国外学术背景的支持。 责任政府的研究现已形成四 大主题并达成了一些共识， 同时也存在着一些不足； 对此， 作者提出了三点建设性建议。 关键词 责任政府 公共行政责任 理论研究 理论反思
一、 研究背景
“ 责任政府 ” 作为一种政府理念， 自上世纪中 后期就已经获得了我国学术界的关注， 迄今为 止， 它一直是我国学者关注的一个重要理论问
基金项目： 南京农业大学人文社会科学基金资助项目 （ &2/3/1. ）
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政治学研究
“ 领域， 责任 ” 已经是一个非常重要的语汇。 为什 么会出现这情况？ 这就是本文要着力探讨的 “ 责 任政府 ” 获得我国学术界高度关注的社会背景与 学术背景。 政府责任 ” 的国际社会背景与学术 #$ 关注 “ 背景 第 一， 在 过去 的一 个世 纪里 ， 世 界各 国政 府 的规模都大幅度地扩张， 同时， 政府对人类社会 发展和人民福祉的影响力也大大强化。 虽然政府 的职能 与作用不断 受到来 自市场 与社会力 量的 “ 挑战 ” ， 但是， 当代政府在维护社会稳定、 减少贫 困、 保护环境以及谋求社会的可持续发展等方面 仍然负有重大责任。 另一方面， 当今不少国家的 政府频频面临议会不信任案的危机， 各国政府也 面临着公民对政府缺乏信任的严峻挑战， 这些因 素的产生， 在很大程度上是这些国家的政府未能 很好地履行其所负责任的结果。 因此， 政府必须 在切实履行其责任的前提下， 做出调整与改变。 第二， 在经济一体化与经济全球化的国际大 背景下， 一方面， 各主权国家之间的竞争日趋激 烈， 实际上， 政府对社会责任的实现在全球化视 角下就成为增强国际竞争力的一个砝码； 另一方 面， 市场的多变性与信息技术的迅猛发展， 要求 传统的政府体制尽快与之相适应， 加之政府管理 中企业家精神与市场化取向的引入， 这些都与传 统意义的政府责任发生了冲突与偏离。 因此， 自 上世纪 %& 年代 以来， 西方 各国都 对行政现 实中 碰到的急待解决的问题， 纷纷开出了各具特色的 行政改革的处方， 政府改革也引发了人们对现代 政府责任的重新思考。 第三， 为了应对全球性的政府责任问题， 国际行政学会在英国举 #!!! 年 % 月 #’ — #" 日， “ 办了第一次专门国际会议。 会议的主题是： 公共 行政责任： 协调民主、 效率和道德 ” 。 会议研讨的 （ 如何理解 “ 公共行政责任 ” 的问 主要内容有： #） （ 题； 为什么要进一步研究 “ 公共行政责任 ” 问 ’） （ 题； 如何解决当今 “ 公共行政责任 ” 问题 ) # * 。 可 (） “ 见， 责任” 一词是这次主题会议的一个重要语 词。 这次国际行政学会的专门会议， 使政府责任 问题在经济全球化、 资讯网络化、 权力社会化的 大背景下， 重新成为学术研究的理论前沿和各国 人民与政府共同关注的现实问题。 责任政府” 受 重 视 的 国 内 社会 背 景 与 学 ’$ “ 术背景 第 一， 从 政府 与社 会互 动关 系 的角 度来 看 ，
2 17 4 ” 其他规范性文件。
任政府是一种行政理念， 这种理念是近代民主政 “ 治发展的结果。 因此， 民主的政府必然是责任的
264 。 作为一种理念， 政府责任的指向是公民， 政府 ”
政府必须对民意负责， 进而应对民选的代议机构 负责。 第三， 责任政府是一种制度安排， 这种制度 安排是基于 “ 权责统一 ” 这一理论逻辑的。 也就是 说， 政府行为必须时刻处于一种责任状态， 因此， 政府的责任就是对政府权力的一种控制措施， 对 政府追求公共行政的一种制度性设计， 而且， 这 种制度安排与法治理念、 公民自由密切相关。 学者张定淮、 涂春光把 “ 责任政府 ” 的理解细 化为 “ 传统责任政府 ” 与“ 现代责任政府 ” ， 深化与 拓展了这一研究主题。 他们主张用 “ 建立在制度 责任与伦理责任相结合基础上的现代责任政府 ” 来代替 “ 建立在权力主体基础上的传统责任政府
题。 尤其是进入二十一世纪， 关于 “ 责任政府 ” 方面 文章的数量有大幅度增加， 详情可参见下表中的 （ 统计数据。 注： 以“ 中国期刊网 ” 1,,-— .//3 年这 一时段为统计时限 ）
主题词 时段 1,,- —1,,, 年 ./// —.//3 年
责任 政府 1篇 .4 篇
责任 行政 .篇 11 篇
刘祖云， 南京农业大学公共管理学院副教授
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陈 良 宇在 担 任 上 海 市 市 长 的 就职 演 说 中 提 出： 要把上海市政府努力建设成法治政府与责任 政府。 江苏省首长梁保华在 《 政府工作 .//- 年初， 报告 》 中也提出， 努力建设法治政府、 责任政府和 “ 服务型政府。 责任政府 ” ， 在获得政府高官认可 的前提下， 作为一种政府模式来建设， 这并不是 偶然的 6 这与我国理论界十多年来对 “ 责任政府 ” 的研究与探讨是密切相关的。 因此， 回顾我国理 论界十多年来关于 “ 责任政府 ” 的理论研究， 并作 出深刻的理论反思是必要的 6 也是很有意义的。
2 10 4 ” （ 府的内在价值标准。 综合的视角。 有人认 5）
。 第二， 责任政府
是指一 种需要通过 其赖以 存在的 立法机构 向全 体选民解释其所作的决策， 并说明这些决策合理 性的行政机构 2 5 4 。 第三， 责任政府是与民主制度、 法治理念和公民自由相联系， 并作为政府与人民 之间权责关系进行制度性安排的组织形式 2 0 4 。 透 过不 同的 语义 表达 ， 我们 可 以看 出， 对于 “ 责任政府 ” 内涵的理解， 研究者达成了以下三点 共识： 第一， 责任政府是一种替代范式， 我国政府 “ 对责任政府的追求本质上是一种范式革命。 不 妨称这样的模式为 ‘ 责任政府 ’ ， 即对社会生活给
政府 责任 1. 篇 0. 篇
行政 责任 15 篇 5. 篇
从数据统计来看： 十年内， 以“ 责任政府” 、 “ “ 责任行政 ” 、 政府责任 ” 和“ 行政责任 ” 作为主题 词的文章的总数是 1,3 篇， ./// 年前的文章总数 是 3. 篇 ， 其时间跨度为六年， 占文章总数的 含 ./// 年 ） 的文章总数是 147 089 ； ./// 年 后 （ 而时间跨度是四年， 占文章总数的 141 篇 ， 这 说明 ： 进 入二 十 一世 纪， 在 公 共行 政 837 -.9 。
2-4 ” 予必要、 适度干预的 ‘ 有限责任政府 ’ 。 第二， 责
为， 公共行政的民主取向、 法治取向与社会伦理取 向， 决定了政府的三大责任即政治责任、 法律责任 与道德责任 2 1- 4 。 有人认为， 民主政治、 依法治国与 政府的高效廉洁必然要求责任政府 2 16 4 。 第三， 我国的法律与法规对责任行政与政府 责任也作出了相关规定， 这也是我国建构责任政 “ 府的一个重要依据： 确定公共行政责任的依据有 宪法、 法律、 行政法规、!"#$%&’ &()"#* &)"+$)+&
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这个统计足以说明此文在 “ 责任政府 ” 这一研究 中的奠基性作用。 “ 此后， 责任政府 ” 问题的研究明显呈上升趋 势， 关于 “ 责任政府 ” 内涵的理解， 代表性的观点 有以下三种： 第一， 责任行政即行政主体必须对 所实施的行政活动承担责任， 在其行政活动过程 中应处于一种责任状态， 不允许行政主体只实施 行政活动而不承担相应的责任
234
（ 缺位” 与“ 主观行政责任的困境” 的 挑 战 2 1/ 4 。 5） “ 政治责任不能落到实 处、 行政责 任与行政违法 的对应 关系还有诸 多缺陷 ” ， 由此 产生责任 不到 （ 位 2 11 4 。 由于 “ 主动追责权制欠缺、 法律归责机 0） 制欠缺、 现行相关法律因其本身的滞后 ” 三因素的 影响而形成的责任缺失 2 1. 4 。 第二， 关于 “ 责任政府 ” 建构的理论依据， 学者 （ 们在探讨中展现出不同的理论视角。 行政法的 1） 视角。 学者们普遍认可， 责任行政是现代行政法的 一项基本原则， 这一原则实际上成为行政法的合 （ 法性原则与合理性原则的必要补充 2 13 4 。 公共 .） 行政的视角。 学者都认为， 政府与人民之间是一种 委托与被委托的关系， 政府必须对作为委托人的 人民负责， 因此， 责任行政是现代公共行政的基本 （ 原 则 与 根 本 取 向 之 一 2 15 4 。 政治民主的视角。 3） “ 与政府的民主取向一样， 政府的责任取向也是政
二、 主题与共识
十年来， 学术界对 “ 责任政府 ” 问题的研究， 紧 紧围绕着四大主题展开， 并达成了一些共识。
#$ 责任政府的内涵
对“ 责任政府 ” 这一研究具有重要意义与影响 的， 当属张成福教授的 《 责任政府论 》 一文 ) ’ * 。 可以 说， 在稍后发表的关于 “ 责任政府 ” 方面的文章， 无 一不以它作为重要参考文献。 据不完全统计， 以此 文作为参考文献或直接引用的就有近 ’& 篇之多。
274 观” 。
38 政府责任的分类
政府应对人民担负哪些责任形式呢？ 这里就 涉及到政府责任形式的分类。 责任政府是需要通 过政府责任的界定、 追究和实施才能得以实现的， 而政府责任最终能在责任政府的追求中找到自己 的归宿。 因此， 责任政府的实现与政府责任的明晰 是一种双向互动关系。 自从张成福教授在文章中 把政府责任的内容划分为： 道德责任、 政治责任、 行政责任、 政府的诉讼责任、 政府的侵权赔偿责任 之后， 对于政府责任形式的研究就成为学术界的 一个重要主题。 就政府责任形式的分类， 学术界基本达成了 （ 共识， 也存在分歧。 有一部分学者认为政府责 1） 任应分为三大类， 即政治责任、 道德责任、 法律责 任， 其中认为， 政府的法律责任一般被称为行政法 律责任或行政责任， 认为政府法律责任、 行政法律 （ 责任与行政责任是同样内涵的概念 2 1, 4 。 大多 .） 数学者都认同把政府责任分为四大类， 即法律责 任、 行政责任、 政治责任与道德责任（ 或道义责