农村宅基地管理的现状问题与对策

农村宅基地管理的现状、问题与对策

张涛

“农村工作两台戏，计划生育宅基地。”客观的反应出长期以来宅基地问题是我国农村生产生活中最复杂、最棘手的问题。农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，它直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用和农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。目前，我国农村因宅基地而引起的问题表现较为突出，直接影响到农村的社会稳定以及新农村建设的进程。深入研究剖析农村宅基地管理的现状及问题，研究解决的办法具有十分重要的意义。

一、现状及问题

近年来，党和政府高度重视把土地资源定位为参与宏观调控的主要手段，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确土地管理和耕地保护的责任文件精神，明确各级政府是土地管理和耕地保护的第一责任人。各级地方政府和国土资源管理部门加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，执法部门也加大了对违法用地的查处力度，对农村土地管理尤其是耕地保护作出了巨大努力。在农村中，违法用地，乱占、滥用耕地建房的现象虽然得到了有效制止，农民建房也正在走上依法管理的道路。但是，随着农村经济的发展，农民生活观念的逐渐变化，特别是在中央惠农政策的大环境下，农村农民住宅建设空前活跃，由于各地的地理位置、自然条件不尽相同，导致目前农民建房还存在着不少的问题，破坏、闲置浪费耕地现象随之大量出现，土地尤其是耕地资源被浪费、被占用的违法现象屡禁不止，日益严重。主要表现在以下几个方面：

第一、村庄规划执行困难。近两年，党中央、国务院对建设社会主义新农村的高度重视，各相关部门也要求各地必须制订村庄发展规划，今后各村庄的发展和建设必须按规划进行。这一政策的出台，对于今后合理利用土地、优化村庄环境，改善村容村貌起了很好的规范作用。但是在实际操作中，由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作；有的虽然符合实际，但要损害到大多数人的眼前利益，操作起来也困难重重，阻力不小。旧房拆不了，新房又要建，因此就采取见缝插针，因空补缺的形式建房，有的干脆就在村庄四周随意而建，造成新房不成排，巷道不成线，村内交通堵塞，排水不畅，使规划形成一纸空文。

第二、一户多宅普遍存在。目前在农村，大多数农户都有两处或多处以上的宅基地。产生这一现象的原因，主要是因为随着人口的增加，原有的居住面积已经满足不了人们的需求。人口增加了，居住面积也应相应增加，而原有的旧房由于受到前后左右四至限制，要想扩大使用面积很困难，而是只好另辟新居，另外一种原因是经济发展了，农民生活水平提高了，对住房的要求也在不断发生变化，特别是一些青年农民通过进城务工，赚钱了。回乡之后他们首先想到的是要改善自己的住房条件，于是又弃旧建新。而原来的旧房大多数都闲置或用来堆放一些柴草杂物。这些现象的出现，既造成了农村宅基地浪费，又造成农村宅基地紧张的局面，农村土地得不到合理利用。

第三、蚕食耕地仍有发生。这一现象主要表现在一些人口规模较大的村庄，由于村庄人口基数较大，人口增长较快，村内的宅基地用完之后，只好向耕地进军。目前，由于我国加大了对耕地的保护力度，专门制订了基本农田保护制度，村民再也不能大面积占用耕地建房了，于是便采用了化大为小、化整为零、先荒后建的形式对耕地进行蚕食。其后果是耕地面积逐步萎缩，直接影响到今后的国计民生。

第四、村委会干部存在着短期行为。根据《村民委员会组织法》，村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会特别是村委主任选举，往往是村中的大户家族在选举中占优势，上任后，首先要为在选举中出过力的人解决宅基地等问题；二是不愿得罪人，为在下一届选举中多拉选票等等。这样势必造成执行规划、旧房拆迁等问题难执行，遇着矛盾绕着走的现象。

第五、按照现有法律法规，农村村民建房用地以户为单位限定宅基地，这种规定不仅与“节

约集约”用地的本意是相悖的，实际上农村村民用地远远超过了法律本意上规定的面积范围。因为法律法规关于“拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定难以落到实处，国土资源系统制止和处罚违法用地乏力，农民违规建设住宅呈难以遏制之势。

二、原因分析

1、农民对惠农政策在认识上产生误区。农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费，这一政策深受广大农民群众的拥护。但是农村村民片面理解农村税费改革的政策，认为无论在何种情况下，只需要5元钱的工本费。于是，农村抢占耕地建房成风。同时，无偿使用宅基地，使农民认为耕地保护与己无关，对土地(耕地)的重要性、耕地减少的危险性认识不足或根本没有认识，助长了滥占乱用耕地现象禁而不止。尤其是近几年在减轻农民负担的大环境下，进一步助长了农民滥占土地乱建住房，农民建房用地处于无序状态，农民违法占用耕地的现象十分普遍。

2、立法本意与管理现实出现偏差。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一基”可以有不同的理解。使农民建房立户“一户一基”的原则被曲解。立法本意认为：祖孙三代、父子两代构成传统“户”的，每户100余平方米是能够满足居住需要的，却忽视了在农民收入提高后，或在经济利益驱动下的新立户现象。年满18岁的单身公民能否立户？没有明确的规定。无论每户人数多寡，农村村民子女年满18周岁便可以分家立户，新建住房，占用宅基地，以一户五口之家农户为例，其祖辈健在单独立户，可建一栋住宅，父辈成家可单独立户，申请建一栋住宅，孙辈年满18岁，也可申请单独立户，申请修建住宅，以每户占用140平方米为标准，该户五口人可占用耕地面积达420平方米，人均达到84平方米，造成了土地资源的浪费，“一户一基”政策在实践中与立法初衷发生了背离。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，此规定执行难度很大，难以操作到位。

3、农村土地管理配套政策滞后。农村村民建房收费政策改变以后，农村土地管理的配套政策没有跟上，对占用耕地的占补平衡政策空泛，而不具备操作性，具体业务没有配套政策支持，法律与政策的规定在操作层面上出现真空，耕地“占一补一”缺乏政策保障，使之流于形式，无法落实。

4、鼓励农民建房使用荒地不切合时代发展的需要和农村实际。我国农村未来的发展方向是农村城镇化，城乡一体化。在交通不便，信息不灵，水源有限的荒地上建住宅，怎么做到“农村城镇化”？由此可见，这一政策与农村城镇化、城乡一体化,特别是社会主义新农村建设是背道而驰的。如果农民都把住宅建到荒坡上，“十一五”我们要实现“城镇化水平明显提高”和小康的奋斗目标，那也只是一句空话。同时，农民以耕种农田为生，为方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在离承包地太远的地方，大多数农民新建住房极难做到不占耕地。特别是在现行无偿使用宅基地的政策下，谁还愿去开荒地来建房？其地基开挖成本就是一笔不小的支出。因而，鼓励农民使用荒地建房得到的响应甚少，是一种不切实际的要求和规定。

三、对策及建议

第一、因地制宜，制订科学合理村庄发展规划。要科学合理利用土地，首先要从实际出发，因地制宜，制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次，要严格按照规划进行操作，避免乱圈乱建。造成土地资源的浪费。

第二、改革农村村民建房用地指标以户为单位的核定方式，实行按人均用地指标来确定每户用地面积和有偿使用的政策。为遏制土地浪费，对每户占地指标，应按人均占用宅基地的多少，确定一定的面积基数，对基数范围内也应适当收取土地有偿使用费(符合有偿使用的法定原则)，对超过基数面积的用地，实行分级加倍收取有偿占用费的办法，以遏制多占、滥占土地建房。占用耕地必须交纳开垦费，由专门部门实施复垦，确保“占一补一”的政策规定落到实处。对在原宅基地上翻建的要限制面积标准，对非移民（工程、地灾）和婚姻原因，迁入他村的农民，原宅