超计划生育概念的法律检讨

夺 ，而且 法 律未 明确 规 定 此 情形 属 于超 生 为 由 ， 提起 行 政诉 讼 。一审 法 院 支持 了计 生部 门 ， 二 但
目前 。关 于 超 生 的法 律 表 述 是 “ 计 划 生 超
育 ” 源于 《 国共 产党 纪 律处 分 条例 》 第 １ ６ ） ， 中 （ ６条
法》 社会抚 养费征收管理办法》 和《 却未 出现“ 超 生” 字样。基于各地发展的不平衡、 自然资源的差 异 、 口密 度 的悬 殊 以及 民族 状 况 的不 同 ， 人 自推 行计划生育以来 ， 就形成了各省生育政策不一致 的情况。《 口计生法》 人 立法之时也尊重了这种现 实。 对生 育政 策只原则表述为 “ 鼓励公 民晚婚 晚
超计 划生育概念 的法律检讨
高 丛林
（ 州省人 口计 生 委，广东 广 广 州 ５ ０ ３ ） １ ０ １
摘
要 ： “ 生 ”是 超计 划 生 育工作 的 简称 。是 日常 生 活 中大 家耳 熟 能详 的词 汇 。但 司法 介入 超
后 。却 发现 超 生仍 然是 行政 推 定的 产物 ，其 概 念界 定 尚存 在 法律 盲 点 。 法律 概念 的缺 失 和行 为 性质
和 《 政机 关 公 务员 处 分 条例 》 第３ 条 ）直 接 规 行 （ ３ ，
范 计 划 生 育 工 作 和 群 众 生 育 行 为 的 《 口计 生 人
审法院却以认定超生无 法律依据判令撤销征收 行为 。
此 判 决 一 出 ，在 当地 计 生 系 统 引发 很 大 反 响 。为有 效 控 制人 口数 量 ， 计划 生 育 被确 定 为基 本 国策 ， 通 过强 大 的行 政 力 量予 以推进 。实 际 并
环 境 和 舆 论 环境 ， 由于 意识 形态 、 会 制 度 及 地 社
理 自然 的差异 ， 国际 社会 对我 国 的计划 生 育一 直
存 在批评 的声 音 。基 于此 ， 立法者 采取 了“ 宜粗 不
宜细” 的思 路 ， 对生 育 政策 只作 原 则 性规 定 ， 并使 用 了“ 提倡 ” 样 。 字 以宣示 我 国对 人权 的尊 重和 保
体分 解 落实 到家 庭 和夫 妻 的责 任共 担 。第 三 ， 从 社会 抚养 费 的性 质 来看 ， 不符 合 规定 多生 子 女 对
者 征 收社会抚 养 费是 以公 民多生 育子 女多 占用社 会资 源 为前 提 ， 旨在适 当补 偿 国家 对 多 生育 子 女
人 口计生 立法 的不 足。立法 的不完 备 直接为计 划 生 育行 政 执法 带来 法 律风 险 ， 进 一步 影 响计 生 并
育 ， 倡 一对 夫妻 生 育一个 子 女 ； 合 法律 、 规 提 符 法 规定 条件 的 ， 以要 求安 排 生 育第 二个 子 女 ”并 可 ， 授权省 级人 大或者 其常委 会规定 具 体审批 办法 。 纵 观各 地 计 生条 例 。 生育 政 策方 面 一般 都 在 因袭 了 国家 立 法 的 表述 。 有 北 京 、 仅 内蒙 古规 定
定 可再 生 育 的情形 。可见 ， 地 的生育 政 策整 体 各 上与 国家 立法 相一 致 。 即提倡 一 对 夫妻 生 育一 个 子女 。而 提倡 为“ 鼓励 、 导” 意 。 强制性 法律 倡 之 非 义 务 。在 再生育 方 面 ， 各地 虽都作 了正 面列举 ， 但 并 未 将 不 符 合规 定情 形 再 生 育 的行 为 明 确 为 超
国策 的落 实 。但究 其 原 因 ， 与 我 国计 划 生育 政 则
策的 国际处境 有关 。由于生 育政 策规定 在 国际上 是一个 涉 及人 权 的敏感 问题 ， 划 生育 一 直是 我 计 国与 西方 国家 进行 人 权对 话 和 斗争 的热点 之 一 。 长期 以来 ， 国 的计 生政 策 面临 复 杂 的 国际政 治 我
认识 、 判断标准的界定及相关责任的配置都存在 定 的失 范 之处 。 观 上 阻碍 了计 生 工作 的法制 客
一
（ ） 生的认 定标 准泛化 二 超
化进程 。
对超生 的一般理解是 。 生育子女胎 次超过政 策允许范围的生育行 为， 少地方的条例也表述 不
一
８ ０—
为 “ 符合 规定 多 生育 子 女 ” 因此 ， 生 应 以生 不 。 超
强制。《 宪法》 人 口计生法》 及《 关于推行计划生育 的表 述 都表 明 了计 划 生育 的社 会基 础 是 人 口、 经 济与 社会 的发 展 ， 而非 通 常 的社 会 管理 秩 序 之需 要 ， 对生育 权形 成实 质制 约 。其次 ， 未 从计 划生育 义务的来源讲 ， 早在１７ 年 我国《 ９８ 宪法》 即确定了 “ 国家 提倡 和推行 计划 生育 ” 的基 本原 则 ，９ ２ １ ８ 年 又进一 步提 出“ 国家推 行计 划生 育 ， 人 口的增 长 使 同经 济和社会 发 展计划 相适 应 ”这 就将人 口规划 ， 纳入 国 民经 济发 展 的 总体 规 划 之 中 。《 口计生 人 法》 一步 明确 了人 口发展 规划 的制 定与 实施 ， 进 并 通过计 划生 育 的工作 手段 实现人 口与其他 领域 的 协调 与可持续 发 展 。而人 口规划 的实 施依 赖广 大 群众 自觉接 受宣传 教育 、 制管 理和 技术 服务 ， 法 主 动执 行计 生 政策 。 这些 要 求 均是 人 １ 规 划 派生 出 ２ １ 来 的社会 规 范 ， 并通 过 立 法 的方 式 确定 为法 律义 务 。因此 ， 民的计划 生育 义务 ， 公 是将 人 口规划具
文献标识 码 ：Ａ
文章编 号 ：１ ７ — ５ １ （０ １ ５ ０ ７ — ３ ６ １ ０ ４ ２ １ ）０ — ｏ ９ ０ 此． 对生 育 行 为法 律 性 质 的判 断及 对 超生 责 任 的
一
、
问题 的提 出—— 是否构 成超 生的
司 法与行 政之 争
追究 ， 直 是计 生 部 门 的基 本权 限 。其 具体 运用 一 就是 遵 照 “ 一 个 是 原 则 。 两个 是 例 外 ” 对 不 生 生 ， 按 规定 再 生育 的 一 律 按 超 生 处理 。是 一 种 类 似 “ 罪推 定 ” 有 的行 政 执法 模式 。而 在行 政诉 讼 中 ， 司法 审查 的重 点 就是 行 政行 为 的合 法性 问题 。 在 缺乏 直接 依 据 和 相关 法 律概 念 支 持 的情 况 下 。 判
非违 法行 为 。
述为“ 提倡一 对夫妻生育一个子女 ， 严格控制生 育第 二个 子 女 ， 止 生育 第 三个 子 女 ”海 南则 分 禁 ， 别表 述为 “ 镇 居 民一对 夫 妻 只生 育 一个 子 女 。 城 提倡农 村 居 民一 对夫 妻生 育 一个 子 女 ”而 安徽 、 ， 福建 、 西 三 地对 第 一 胎 政 策 未作 表态 。 接 规 江 直
２ １年 第 ５期 ０１ （ 第 １０期 ） 总 ２
吉林公安高等专科学 校学报
Ｊ ｕｎ ｌｏ ｌ ｕ ｌ ｅ ｕｉ ａ ｅ ｏ ｒ ａ ｆ ｉ ｎＰ ｂｉ Ｓ ｃ ｒｔ Ａｃ ｄ ｍｙ Ｊｉ ｃ ｙ
Ｎｏ ５。 ０ １ ． ２ １
Ｏｄｏ ｅ 。 ｏ． ０ ｂ ｒＮ １ ２
首 先 ， 任种类 多 。一是党 纪 、 责 政纪 处理 。机 关 事 业单 位一 直 是计 划 生 育管 理 的重 要 领 域 ， 各 地 都 通 过 强 化 党 员 干 部 的 模 范 带 头 作 用 推 动 当 地 计 生政 策 的落 实 。 因此 ， 员 干部 的 计 生管 理 党 责 任 最重 ， 生 者一 律 给予 行 政 开除 和 党籍 开 除 超 处 分 。二是 限制政 治待 遇 。包 括不 能参 加村 （ ） 居 委 委 员 选 举 ， 得 招 录 为 国家 工 作 人 员 ， 得 晋 不 不 升 国家 机 关 、 民 团 体 、 人 国有 企 事 业 单 位 领 导 职
令 撤销 超 生认定 。 无不 可 。 亦 二、 问题的 成 因— — 计划 生育政 策 困境 及
立 法 不 足
深 圳 福 田区 黄 某 ２ ０ 年 与 黄 某 丽 （ 婚 未 ０６ 初 育 ） 婚 并 于 当年 生 育 一 个 儿 子 ， 结 而黄 某 此 前 曾 有 过 两 次婚 姻 。 分 别生 育 一个 子 女 。黄 某 在 已 并 生 育 两个 子 女 的情 况下 。又 与第 三 任 妻子 生 育 ，
生 。因此 ， 生育 第 一个 子女 法 律 性质 不 明确 的 在 情 况 下 ， 育 第 二 个 、 三 个 的性 质 判 断 自然 无 生 第 从 人手 ， 为黄某 这类 的诉讼 纠纷埋 下 隐患 。
法 律概 念 的缺 失 和行 为 性 质 的模糊 ， 无疑 是
首先 ， 权 利性 质看 ， 从 生育权 作 为一项 基本 人 权， 其应 有 之义 是 生育 意 愿 和 生育 行 为 不受 限 制 或剥夺 。不 同 国家基 于 自身现 实状况 可 能会适 度 调节 国 民生 育 ， 这 只是 对 生 育行 为 的 一种 合理 但 的事 后 限制 或事 前 引 导 。 不是 对 生 育权 本 身 的 而
工作 中， 对超生群众征 收社会抚养费和施 以其他 严 厉惩 罚 ， 就成 为 落实 计 生 国策 的重要 手 段 。 因
收稿 日期 ： ０ １ ０ 一 ５ ２ １－ ７ ｌ 作 者简 介 ：￣ （９ １）男， １８一 ， 河南安 阳人 ， 供职 于广 东省人 口计生委。
・－ — － —
７ — ９－— —
引发 超生 与否 的是非 之争 。
三、 问题 的引 申— —计 划生 育行政 执 法乱象
公 民。“ 不符合” 本身为中性词汇 ， 不体 现法律的
否定性评价。另外 ，中国共产党纪律处分条例》 《 和《 行政机关公务员处分条例》 有关生育行为的表 由于 《 Ｉ计 生 法 》 配 套 规 定 未 明 确 超 生 述是“ 人 ： １ 及 超计划生育” 而非违法生育 。 进一 步证明多 的法 律概 念 。 致实 践 中对 超 生行 为法 律性 质 的 生 子女所 违反 的是 国家 人 口规划 。 导
“
一
（ ） 生的 法律性 质扭 曲 一 超
超生 通 常被 认 为 是违 法 行 为 ， 且 是 违法 生 并
育行 中性质 最严 重 、 罚 最 严厉 的行 为 。表 面 上 处
对夫妻只生育一个子女” 另有河南 、 ， 西藏表
看， 多生子女违反了《 口计生法》 人 及各地条例关 于 再 生 育 的规 定 ， 属 于 典 型 违 法 行 为 ， 事 实 应 但 上 ， 生所违 反 的是 国家人 口发 展规 划 ， 本身并 超 其
的模 糊 ，导致 实践 中对 超 生行 为法律 性 质 的认 识 、判 断标 准 的界 定及 相 关责 任 的配置 都存 在 一 定 的
失 范之 处 。限制 了计 生工作 的 法剖化 水平 。
关键 词 ：计 划生 育 ；超 计 划生育 ；超 生 ；法律 检讨
中 图分类 号 ：Ｄ ２ ． ９０ ４
不 符 合 《 东 省 人 口计 生 条 例 》 ２０ 年 ） １条 广 （０２ 第 ９
“ 再婚 前 一方 生 育一 个 子 女 ， 另一 方 未生 育 过 的 ，
可 申请再 生 育一胎 ” 之规定 。据此 。 计生 部 门认 定 其 超生 ， 决 定 征 收社 会抚 养 费 七万 余 元 。黄 某 并 以其 第 三 任 妻 子 未 生 育 过 。公 民生 育 权 不 得 剥
护， 不存 在强制 性计划 生育 。但立 法 的让步 ， 就 造
了法 律 实施 中 的模 糊 地 带 。 旦 司法 介 入 ， 必 一 势
所 增 加 的公共 投 入 ， 非来自百度文库是对 违 法 生 育行 为的行 并 政 处 罚手 段 。第 四 。 法律 表 述 来看 ，人 口计生 从 《 法》 规定 的征 收 对象 是 “ 符 合 规定 ” 育 子女 的 不 生