征地拆迁补偿问题研究

征地补偿问题研究钱晓春[内容提要] 随着我国城市化和工业化提速，由征地拆迁引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会主义和谐社会建设重要因素之一。

征地补偿标准问题往往是导致这一冲突的主要诱因，如何完善我国的征地补偿制度，缓解失地农民面临的生活困境成为摆在我国各级政府面前的重大社会问题。

关键词：统一年总产值土地财政征地补偿标准征地争端随着我国城市化和工业化飞机进程加快，由征地拆迁引发的社会矛盾越来越突出，侵害当事人利益的事件时有发生，已经成为影响社会主义和谐社会建设重要因素之一。

征地补偿标准问题往往是导致这一冲突的主要诱因，目前我国的征地补偿制度方面存在着很多缺憾，失地农民在丧失基本的生存资料后大多落入了生活无保障、就业无岗位、发展无能力的困境之中。

如何完善我国的征地补偿制度，缓解失地农民面临的生活困境成为摆在我国各级政府面前的重大社会问题。

本文试图从征地补偿存在的主要问题入手，寻求解决一些方法。

一、目前征地补偿存在的主要问题一）征地补偿制度存在缺陷2004年以前我国的《土地管理法》强调“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”但国家收回时给予适当的安置和补偿。

2004年8月修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，提出了征收、征用两种形式。

在历次的改革过程中，征地补偿思路基本未变，其基本的补偿思路是按照被征土地前3年平均年产值，再按照人均耕地的差异确定补偿倍数，也就是我们通常称为“产值倍数法”补偿。

这种对所征土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿，而没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价值的补偿，其实质是一种非等价交易关系。

2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出，“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

”2005年国土资源部发布了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号），正式要求各地要制订并发布征地统一年产值标准或者区片综合地价，改变了过去按照“该耕地前3年平均年产值”补偿的思路。

这一改革体现了完善征地补偿机制、实现同地同价的基本要求，对提高征地补偿标准、维护农民权益起到重要作用，因此，2010年6月26日国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确要求应“全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价”。

各地方政府根据这一通知纷纷制定了新的补偿标准，新标准的实施有效的改善了非等价交易状况，一定程度也缓解了征地矛盾，但是并没有根本上解决涉及到农村经济社会发展的深层次问题。

二）征地拆迁缺少整体规划和统筹安排在现行的经济体制条件下，各行政区域实际上成为经济发展的重要单元，政府事实上承担着本地经济发展的重要责任。

经济发展，特别是在起飞阶段，资本投入是不可欠缺的重要因素。

因此，努力获取资本资源就理所当然地成为地方政府应对竞争的首位工作。

地方政府作为经济的主导者，扩张投资就是经济理性人的自然选择，为了扩大投资地方政府必须尽可能多地获得投资资金，银行贷款、土地出让收入、招商引资就成为其自然的选择。

2010年，我国的土地出让收入达到前所未有的2.7万亿元人民币，占据地方财政收入的半壁江山，足见土地经营在地方经济社会发展中的位置。

土地是城市的最大资源，如何经营好城市的土地是城市发展的关键。

土地经营的状况又直接关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向。

因此提高土地资本的利用效率以及地域空间的生态效益和经济效益，就成为城市快速健康发展的关键。

目前地方政府受制于“土地财政”的压制很少严格执行城镇发展规划，基本上是根据投资方或者开发商的意愿来组织征地拆迁，征地拆迁都是随着项目走随意性大，缺少整体规划和统筹安排，尤其欠发达地区表现尤为突出。

三）征地补偿标准的差异大一定程度上加大了征地难度2010年5月，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号），强调征地拆迁要严格执行有关规定，坚决纠正违法违规征地拆迁行为。

国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）中对提高征地补偿标准、采取多元安置途径、做好农民房屋拆迁补偿安置工作、规范征地程序等提出了明确要求。

各地方政府根据中央一系列文件精神先后调整了当地的征地拆迁补偿标准。

从实施的情况来看各地的补偿标准差异巨大，大多数发达地区补偿标准已经远高于国家标准，不少欠发达地区征地补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大问题依旧非常突出，有的就是小到市县范围内征地补偿标准也不一致。

现在征地拆迁都是随着项目走，为了推进项目建设的进度，基本上是地方上领导甚至是主要领导亲自挂帅分片包干，然后层层分解落实到乡、村（办事处和居委会）。

重点工程还有直属单位包保（包户、保证工作做到位），征地工作是典型的行政推动型，项目的重要程度、领导的分工和工作作风都会左右征地拆迁进度，包保单位有钱的往往采取暗补的方式解决征地拆迁问题，来推进工作进度，同一项目补偿标准也存在差异。

市区与所属各县之间由于执行尺度不一致补偿标准也存在差异，这样必然会导致严格执行地方政府补偿标准的地方征地拆迁的难度加大。

四）补偿标准调节频繁实际操作难度大《通知》要求，推进征地补偿新标准实施，确保补偿费落实到位。

全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价、探索完善征地补偿款预存制度、合理分配征地补偿费。

建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。

未及时调整的，不予通过用地审查。

按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付；应支付给被征地农民的补偿安置费，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用问题。

这一规定实施下面的问题就非常突出；一是村、居委会基层组织运转靠什么来保障，特别是“城中村”和大部分土地被征收的村这一问题尤其突出。

二是被征地农民社会保障费（主要是养老保险费），按照规定是以被征土地所在地上一年农民年纯收入为基数，再根据参保人的年龄等影响因素确定缴费百分比，由此核算出征地当年被征地农民的人均社保费缴纳标准；而征地补偿标准按照国家规定是每2~3年调整一次，二者在调整时限上存在差异，实践中难以操作。

三是由于新老标准存在差异，到了第二年征地工作基本就难以开展，被征地农民等待和观望情绪浓厚，正常的建设用地供给也会受到严重影响。

四是保障标准比较苛刻也引发了一些新的矛盾，比如被征地失去全部耕地或人均耕地不足0.3亩，且年满16周岁条件等等。

五）被征地农民养老保障水平低、资金筹措困难从实践中来看，征地补偿费给了农民，不管是多是少，很少有人愿意拿出来支付个人社保费用。

而在实际工作中为了能够顺利地实施征地，征地补偿基本是足额给付农民，个人社保费用交纳实际上难以落实。

从各地实施的被征地农民养老保障办法来看，一是社会统筹标准偏低，大多地区都是每月100元－200元之间，男满60周岁，女满55周岁次月领取，二是社会统筹方面资金来源是从土地出让金中按比例提取进入财政专户。

先征后批、先征后用的这部分土地出让金往往是没有着落，目前被征地农民的基本养老保障统筹资金实际上就是依靠财政供给，随着失地农民年龄增长和保障对象增多，财政供给呈几何级数上升。

1-6月全国130个城市共成交土地9511宗，成交土地面积43759万平方米，同比增加24%；土地出让金为7524亿元，与去年同期相比下跌了5.5%。

今年上半年土地供给面积虽然增长，但是出让金收入呈明显下降趋势，2007年各地才陆续建立这项制度，从目前的状况来看已经有不少地方政府已经出现了供给缺口，地方财政供给的风险加大。

六）争端裁决机制急需完善目前虽然从法律、法规和政策上建立了征地争端的解决机制，但是地方政府和农民都很少采用这种手段来解决争端。

新的规定已经在今年1月禁止政府实施强拆，目前政府唯一可以采取的强硬手段就是司法强拆，但是正常走完司法程序需要半年以上，还有一些情况是根本没有办法进入司法程序，在日趋激烈的招商引资竞争中，政府是等不起的。

而农民更不会采取这种方式了，一来他们认为是官官相护，他们的利益没有办法通过这种方式得到保护，二来在他们眼里，国家是分层的，有中央和地方之分，各级政府执行的政策并不是一样的政策。

从保护农民利益的角度看，上级政府是真心为农民着想的，基层政府则无视甚至侵犯农民的利益，甚至背离了中央制定的政策。

他们更喜欢用直接简单的办法来解决问题，要不坚持不妥协、对抗为主，要不干脆上访，直到达到目的为止。

二、解决征地补偿问题对策建议一）进一步完善征地制度目前《土地管理法》修改稿已完成送审，上报国务院。

修改的重点主要是完善集体土地征收。

主要是根据十一届三中全会和四中全会的规定，进一步贯彻最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的要求，进一步缩小征地范围，完善征地补偿的机制。

具体制度方面，重点是同国有土地上房屋征收条例相衔接的基础上，界定土地征收范围。

同时，要完善征收土地的程序，更加体现尊重农民的知情权和参与权，而且在征收程序上要完善矛盾的化解机制。

我觉得在征地制度设计方面下面的一些因素也应该考虑进去；1、明确集体土地所有权与经营权的利益处置关系在我国的土地制度中，土地归属集体所有，由村民委员会经营管理，但真正意义的土地所有权主体不够明确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确定，土地使用产权不明确。

所有权与经营权的利益处置关系不清楚，这样就造成补偿对象的模糊，实际操作缺乏明确的法理基础。

2、明确各行为主体的责任、权利和义务征地涉及到政府（中央政府和地方政府）、集体和家庭或者个人之间的利益博弈，从目前出台的各项政策来看，主要是约束地方政府行为，而在影响到国家或者地方经济社会发展的重大项目建设上居民应该怎样做缺少必要的约束。

往往形成“真理”掌握在少数人手上，在制度设计上如果我们完全考虑到所有人的利益，这种制度的本身就给了人利用的漏洞。

3、合理分配中央和地方政府在事权、财权从根本上破解“土地财政依赖症”把今后50年或70年的收益一次性收取、以土地为抵押物获取城市开发建设巨额贷款、通过房地产开发获得GDP和大量税收这就是所谓的地方政府的“土地财政”，某种程度上可说它是中国快速城市化的路径之一。

国土部可以用卫星24小时监控每一个村甚至每个村民组的土地，我国的土地审批制度可以说是全球最严格的，但是这种以行政手段来处理经济问题，只会让恶劣的经济生态更加恶劣，才会出现“水泥路上种庄稼”这种荒诞的现象。