浅谈基层农村信用社改革的背景、现状存在的问题及建议

浅谈基层农村信用社机制改革的背景、现状与建议一、基层农村信用社改革的历史背景基层农村信用社的改革发展经历不同的历史时期，前后变化较大。

在20世纪50年代，主要是由村民自愿入股组建的合作金融组织。

这一时期的农村信用社，资本金由农民人股，干部由社员选举，基本保持了合作制的性质，它适应了当时我国合作经济发展的现实。

80年代以后，随着以联产承包为主要内容的农村经济改革的发展和农业银行的分设，人民银行委托农业银行代管农村信用社，此时农村信用社的合作制性质发生了变化，农村金融主渠道的作用也丧失了，农村信用社完全依附与农业银行，在与农业银行的竞争生存中处于附属的地位，成为农业银行转移风险和安置家属等性质的“服务公司”。

1996年农村信用社与农业银行管理脱钩，中国人民银行直接负责对其进行监管。

之后农村金融体制改革进一步推进，农村信用社只面对人民银行的监管，摆脱了农业银行在经营上的束缚，真正体现了法人地位。

农业银行也随着整个金融体制改革和自身改革的发展需要，逐步退出县以下市场。

农村信用社成为支持“三农”的唯一金融机构，其促进农村产业结构调整的作用和意义愈加明显。

但是，由于产权制度、监管体制、内控制度，历史包袱等诸多因素影响，农村信用社的实力在得到增强和发展的同时，也受到了很大限制，从而严重束缚了其服务“三农”的职能的发挥。

农村经济的发展和农村信用社的发展都面临着艰难的选择。

农村信用社改革正是在这样的背景下迈出步伐了决定性的一步。

在经过局部试点后，2003年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，开始了8个省市的以增资扩股和票据置换为主要内容的试点改革。

根据国务院改革方案，国家拿出了1500亿元用于深化农村信用社改革试点工作。

其根本目的是通过“花钱买机制”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的经营管理机制。

2004年2月，国家又在全面总结试点经验的基础上，根据各地实际情况，开始了农村信用社改革推广，改革进入了一个新的阶段。

新时期农村信用社改革从2003年到现在已经四年头了，我们看到了农村信用社规模在增大、不良贷款在下降、效益在提高、风险在降低，抗风险能力在提高、管理机制在健全。

但我们是不是正面和负面的都看到了？对改革中暴露的一些问题我们需要不需要反思？我想我们应该正视这些问题，面对改革的现状应该全面地分析一下当前改革现状是否与我们改革的目的相统一，是否在按着我们预想的方向发展。

我想从基层改革的角度，结合农村经济欠发达地区的实际，谈谈自己的看法。

二、基层农村信用社改革的现状及存在的问题（一）改革现状分析。

第一，存贷款规模迅速扩大，整体的竞争力不强。

农村信用社虽然通过增资扩股、优质服务等形式，扩大了存贷规模，但因农村信用社的金融产品少，金融服务种类单调，基本上只有传统的业务，中间业务和创新业务种类很少，农村信用社通过提供金融服务从农村吸收的存款相当少，大部分农村资金通过便捷的邮政储蓄抽走，还有一部分通过进城打工、孩子上学等渠道流入城市。

这主要体现农村信用社整体的竞争力还很薄弱，在结算、联网、利率等方面面临着较大的挑战。

第二，不良贷款比例大幅下降，但新增贷款的风险较大。

农村信用社在改革中通过剥离不良贷款，加大情收力度等形式大幅度降低了不良率，初步实现轻装发展，但由于改革后没有建立完善的内控制约机制和考核办法，新增贷款已经高于了原来的存量，在新增贷款中大额贷款比重较大，而大额贷款到期收回率相当低，不合理的展期换据掩盖了现实的风险，可以说在改革过程中增加的贷款存在一定的潜在风险。

第三，增资扩股工作取得成效，但规范股金管理需要一个长期过程。

从2003年下半年到今年一季度，8个试点省市农村信用社的清产核资、增资扩股工作陆续展开。

据统计，2003年全国农村信用社增资扩股165亿元，其中8个试点省市为 136亿元，占全国总额的82．4％；2004年一季度全国增资扩股86亿元，其中8个试点省市为 82亿元，占全国总额的95．3％。

各试点省市增资扩股工作取得了成效，资本充足率达到了改革的标准，但股金管理方面还存在着亟待解决的问题。

主要表现在：一是股金存款化的问题，入股者并不真正懂得信用社的股金的意义，只知道分红或是利息，这样的结果将会随着分红的不确定性而增加股金的变动；二是对资格股和投资股还没有较为完善的管理办法，股民还分不清他们之间的界限，相互转换的随意性打，完全控制在经营者手中；三是股金证管理不正规，没有正副本，很难查证真实性，造成入股和退股不规范；四是在改革过程中由于产权的归属的不确定性（主要是统一法人社产权的难以确定性）使股金的真正意义难以发挥，制约了改革的发展。

第四，支农能力加大，但对“三农”的投入相对较少。

在农村信用社的改革过程中，由于增资扩股工作的进展，农村信用社的资金实力有了明显增强，支农力度也随之加大，但因农业贷款环境差，贷款回报率低、面广额度小等原因，注重非农项目的投放，通过快速的规模扩张来实现最大的利润，使在新增贷款中“三农”的比例相对小，这为贫困地区信用社的改革方向的选择增加了难度。

第五，实现了扭亏增盈，但历史包袱依然沉重。

农村信用社在改革中不断创新，增收节支，加大清收力度，实现利润的最大化，扭转了亏损局面，但历史遗留的包袱沉重，在当地政府不能给予有效支持的情况下，靠自身造血自补在贫困地区还需要一定时间，影响了农村信用社稳定、快速、健康发展的进程。

（二）改革面临的问题一是产权制度不科学，信用社的发展难以定位。

长期以来，农村信用社的产权在表面上是明确的，但法人产权是一个模糊的概念，尤其突出表现在经济欠发达地区。

基层农村信用社作为一级法人，究竟谁是所有者难以确定，所有者和经营者的关系不明确，责任追究也难以落实，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善以及相应扶持政策等难以得到制度的约束和保障。

现实是农村信用社缺乏一个真正意义上的产权所有人，其经营过程也缺少来自于财产所有者的监督，只有监管部门的在违规方面进行监管，但监管部门又不能对其经营决策进行管理，因此相当多的经营者把农村信用社看作自己的企业，在不出大风险的前提下随意经营，从不考虑信用社的长足发展，短期经营行为相当严重。

二是管理体制不完善，新的管理体制的功能难以充分发挥。

基层农联社主要的改革方向是一级法人社，但从增资扩股后到实施一级法人社管理需要一段时间，而这一时间的管理机制没有理顺和明确，只是沿用以前的管理机制。

且又由于地区联社内部人事改革和调整，造成基层联社班子不全，有的甚至只有一个主任，这样难免要影响经营决策的民主性和科学性，不利于改革期间的经营管理。

实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。

很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。

从某种意义上讲，近年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。

三是内控制度建设滞后于改革的发展进程。

内部控制作为一项重要的管理活动，需要一定的成本，如设置相应工作人员等。

为降低经营成本，农村信用社不去建立规范的内控制度，而选择对下级“一把手”实行信贷控制。

目前，农村信用社尚未建立具有真正独立性和权威性的内审机构，内部稽核、监察力量配备不足。

有些农村信用社虽然设立了稽核部门，但内控制度并不健全：稽核部门对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部制约很少；对具体业务经办人员的违规行为处理较多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任极少。

这样，就使一些领导将自己凌驾于内控制度之上，很容易出现一些违规违法问题，从而增加农村信用社的经营风险。

四是人员素质普遍较低，难以有效承担改革重任。

农村信用社员工素质普遍较低，缺乏真正胜任的专业人才是历史原因，但是随着改革的进程，农村信用社在人才战略上没有一个长远的打算，而是先减人，把一些能力强经验多的人员减掉，然后去招聘一些年轻经验少的人员，这样做的结果造成了人才的断层，给经营管理带来更大的难度。

当前基层农村信用社最短缺的是信贷管理人员和决策者，另外，农村信用社也广泛缺乏金融、法律、计算机等方面的专业技术人才，在当前减员增效不是明智的选择，努力提高现有人员素质，建立长期人才管理机制是现实的选择,才能承载改革重任。

三、深化改革的设想及建议(一)因地制宜，实行不同模式的产权制度。

努力适应辖区的农村经济发展现状真正找准市场定位和发展方向。

1、在沿海经济发达地区、城乡一体化程度高的大城市郊区以及农村信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，可以进行规范的股份制改造，允许当地居民依法自愿组建新的合作金融机构——农村商业银行、农村合作银行。

2、在一些工业化程度不高，股份制不现实，合作制又难以发挥效能的区域，可考虑把信用社与农业银行和农业发展银行合并完全转变为政策性银行职能。

形成农业生产、开发、收购等一体的管理模式，加快对当地农村经济的支持力度。

3、在二、三产业发展有一定规模，农村经济相对欠发达，而且实行股份制不利于农村经济发展和农村信用社定位的区域，坚持以地方财政注资和农民和信用社职工入股的形式进一步规范和完善合作制，将农村信用社建成适应当地农村经济发展的、具有竞争力的合作金融机构。

随着农村经济总量的提升和区域经济的发展，在信用社人员素质大幅提高、消化历史包袱后、以抗风险能力为主的综合竞争力增强的时候在有步骤地进行股份制改造。

在现阶段如果盲目进行股份制扩张，到与自身管理能力不适应的领域发展，涉足不具备开办条件的业务，就会出现新的更大的风险，甚至在市场竞争中被淘汰。

大部分地区的农村信用社还是要牢固树立立足社区，立足为“三农”服务的经营理念，在市场中找准自己的位置。

(二)大力进行管理体制改革，把一级法人社管理权尽快交由省级政府，同时加强国家金融监管机构对一级法人社的监督。

长期以来，农村信用社先是由农业银行管理，以后又交给人民银行管理，这种监、管合一的管理体制削弱了农村信用社的支农职能，也导致许多不应出现的腐败问题。

另一方面，地区联社的管理也削弱农村信用社一级法人的地位，一定程度制约了基层信用社的发展，在当前改革不断深化的情况下，不论基层信用社采取何种产权制改革，都应尽快取消地区联社，交于省政府管理。

这是符合当前农村信用社发展实际的现实选择。

农村信用社管理体制改革后，管理权的转移需要一个磨合期，而且也不能完全杜绝管理上的违规操作行为。

鉴于此，监管部门要加大与政府的沟通，联手对农村信用社的一级法人管理进行监督，以保障改革的顺利进行。

(三) 在改革的进程中要建立以风险防范为主要内容的内控制度和长效机制，确保改革不走弯路和回头路。

1、政府部门和监管部门应尽快制定适合信用社的内控指导性文件，规范信用社改革期间的各种经营行为，使农村信用社所有干部和员工明确内控制度的原则、内容、方法和要求，意识到内控制度建设的在防范风险和规范发展的必要性，提高遵纪守法、执行制度的自觉性。