国家治理体系与治理能力研究_回顾与前瞻_薛澜

源配置作用，以及人民群众对社会事务的管理能力
如，我国的 GDP 总量虽然已达到全球第二的规模， 等问题。
1
但是增长质量不高。从政府效能（GE）、监管质量
正是在这样的背景下，推进国家治理体系和治
（RQ）和腐败控制（CC）等“全球治理指标” （WGI）的
理能力现代化的命题得到了公共管理学界的积极
得分来看，我国的治理水平提升仍比较缓慢②。由于 政府管理体制不完善、社会政策调整不到位等原因 造 成 的 城 乡 失 衡 、地 区 失 衡 和 贫 富 失 衡 [1]，已 致 使
济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领
顾
与
体制转换中国家和发展中国家而言……必须重视 域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密
前
瞻 建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式 相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运
的官僚政府”[10]，在一些基本国家能力不足、正当公
用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革
②参见：世界银行 WGI 数据（http://databank.worldbank.org）。
实际源于 1989 年世界银行在其报告《撒哈拉以南：
第 十 二 卷 第 三 期 二 一 五 年 七 月
公 共 管 理 学 报
2
Vol.12 No.3 July, 2015
○
从危机到可持续发展》（Sub－Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth）中提 出 的“ 治 理 危 机 （Crisis in Governance）”一词。而后， “治理”被用来 描述后殖民地和发展中国家的政治状况。作为学 术 界 的 标 志 性 回 应 ，《 国 际 社 会 科 学 杂 志 》 （International Social Science Journal）1998 年 3 月 出版了以“治理”为题的专刊[3]，至此“治理”正式进 入全球政治发展研究的视野，并处于不断的丰富和 发展中。 2．1．2 治理的内涵
第 三
一命题的提出，大大激发了学术界对国家治理体系和治理能力研究的兴趣。本文从研究背景、基本概念、
期
研究发展脉络和主要研究问题等方面对目前国内外有关中国国家治理体系和治理能力的相关研究进行
二
○
了梳理与评述，并对未来研究方向进行了展望。
一 五
关键词：治理；国家治理体系；治理能力；中国改革
年
七
中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ａ
共
回顾改革开放历程，自 1978 年以来，中国社会
缚，推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治
管
已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理体
理体系改革，从政府－市场－社会这样一个更加宏观
理
系几大转型。然而，在取得了举世瞩目的经济成就
的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资
学 报
的同时，中国的发展也积累了不少问题与矛盾。例
①参见：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（http:// news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm）。
提出未来研究所必须关注的问题及方向。
２ 基本概念
２．１ 治理的基本内涵 2．1．1 治理的源起
治 理（Governance）是 一 个 源 于 拉 丁 文 和 古 希 腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操纵。长久 以来， “治理在近现代社会科学领域基本是一个被 遗忘的词汇，只是偶尔作为‘统治’ （Government）的 替代词出现。”[2]1 治理在现代社科领域的广泛使用，
在西方研究的基础上，中国学者对治理概念进 行了总结： “相对于统治，治理是一种趋势，这一趋
① 这 里 的 国 家 理 论 主 要 指 韦 伯 、托 克 维 尔 、奥 托·欣 茨（Otto Hintze）、 彼 得·埃 文 斯 （Peter Evans）、 希 达·斯 考 克 波（Theda Skocpol）、乔尔·S.米格代尔（Joel S. Migdal）和福山等人的研究。
地增进公共利益是国家治理的根本目标。
“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互
（3）治理“既包括政府机制，同时也包含非正 动”等目标。这是“国家治理体系”和“国家治理能
式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等 力”等概念首次在党的重大文件中被明确提出，标
和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并 志着治理理论在中国的发展进入新阶段。
国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻
薛 澜，张 帆，武沐瑶
第
十
（清华大学 公共管理学院，北京 100081）
二
卷
摘要：2013 年 11 月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化改革的总
目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化这
应该说，世界银行最初提出的“治理” （“善治”） 与西方语境中的“治理”存在显著差别。善治最早针 对撒哈拉以南的非洲国家，后来随着新自由主义在 拉美国家全面受挫，亚洲金融风暴对东亚发展型国 家提出严酷挑战，善治就开始受到整个非西方世界 的重视[2]124－125。 并且，近些年来，随着人们对“非西 方国家如何摆脱发展困境”这一问题的深入研究， 善治理论被赋予越来越多的内涵，包括发展中国家 如何构建稳定的政治体制、完善的法治体系、成熟 的市场机制、与政府转型相适应的行政体制，如何 建设并提高国家和政府的治理能力，如何平衡国家 与社会之间的关系等等。从某种意义上说， “善治” 对现代国家构建和国家能力的重视，体现了发展中 国家对重构国家治理体系、提升国家制度理性化程 度以及实现国家社会多元协作的双重需要，因此， 也体现了国家理论①与治理理论的融合。 2．2．2 国家治理
薛 澜
共权威缺失的国家，改革公共部门，建设更有效率 发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方
等
性、责任性和回应性的理性政府是国家治理的首要 面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相
Journal of Public Management
任务。
辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能
因此，所谓国家治理，就是在理性政府建设和 力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系
文章编号：１６７２－６１６２（２０１５）０３－０００１－１１
月
DOI:10.16149/j.cnki.23-1523.2015.03.001
Vol.12 No.3 July, 2015
１ 研究背景
各种社会问题和矛盾凸显。
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干
因此，随着我国经济步入“增长速度换挡期、结
（1）无论是公共权力的合法行使、公共资源的 合理利用、公共产品的有效提供，还是公共环境的 有力保护，其核心都是“公共”二字。目前，无论是发 达国家还是发展中国家，大部分政府改革所面临的 问题都涉及到公共领域。解决公共问题、管理公共 事务、提供公共服务是国家治理的逻辑起点。
（2）随着社会、经济的发展，国家已不可能通过 自己的行动解决所有问题。如何重构并实现政府、 市场、社会之间的合理分工与有效协作，最大限度
治 理
化”的意图Байду номын сангаас却并不必然要求国家权力的彻底转移， 能力”的基本内涵。 “国家治理体系和治理能力是一
能
力
也正是在这个意义上，治理理论与国家理论的融合 个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理
研
究
成为可能。并且，正如有些学者所言“ ，治理和善治 体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经
：
回
在实现过程中，其衡量标准是韦伯式的”[9]， “对于
反响，与国家治理现代化相关的研究文献层出不 穷。本文力图从原始文献出发，结合最近新出现的 各种文献，对相关的基本概念，研究脉络以及主要 研究问题进行一个比较系统的梳理，并在此基础上
收稿日期：2015-03-18 基金项目：国家自然科学基金（91224009）
清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）2014 年 度重点项目“中国公共治理体系改革研究” 作者简介：薛澜（1959-），男，毕业于美国卡耐基梅隆大学，博士，清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 教 授 ，研 究 方 向 ：科 技 、教 育 与 创 新 政 策 ，危 机 与 风 险 管 理 、 公 共 管 理 理 论 与 公 共 政 策 过 程 ，E -mail: xue lan@tsinghua.edu.cn；张帆（1979-），女，毕业于北京大学，博士，清华 大学公共管理学院博士后研究人员，研究方向：公共管理理论与公 共政策过程、中国行政体制改革。
自从 1989 年世界银行在其报告中提出“治理 危机”的概念， “治理”一词便逐渐风靡全球。西方语 境下，治理与稍早流行的“社会资本”、 “公民社会” 等概念有着密切的关系，因此具有宽泛而富有弹性 的特征。
为了在同一框架下开展讨论，几乎所有学者都 倾向于接受比较模糊的治理定义，这就在一定程度 上造成了人们对治理理解的差异性。例如，R·罗茨 （R·Rhodes）曾归纳出六种形态的治理：作为最小 国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管 理的治理、作为“善治”的治理、作为社会控制系统 （Social Cybernetic System）的治理和作为自组织网 络的治理[4]。 赫斯特（Paul Hirst）在其 2000 年发表 的《民主和治理》（Democracy and Governance）中提 出了治理的五个“版本”：善治、国际制度领域的治 理、公司治理、与 20 世纪 80 年代新公共管理战略 有关的治理以及通过协调网络、合作关系和论坛来 替代逐渐没落的 20 世纪 70 年代的等级制合作主 义等[5]。 格里·斯托克（Gerry Stoker）对当时的治理 概念进行梳理后归纳出五种主要观点：治理意味着 一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构 和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解 决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性； 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共 机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终 将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能 力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令 或运用权威[6]。
重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确提出了全 构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”这一“三期
面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会 叠加”阶段，中国的转型与发展也面临着前所未有
主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”， 的错综复杂的局面。中国改革再采取局部性的、适
公
意义深远重大①。
应性的改革难以为继，必须摆脱既定思维模式的束
实现各自的愿望”[8]。国家与社会的合作、政府与非
“国家治理体系”这一概念在 2013 年 12 月之
政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力 前鲜少出现在学术研究中，而党的十八届三中全会
与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作是 《决定》也并未就“国家治理体系”这一概念进行进
国
国家治理的实现途径。
正因为治理概念具有弹性和包容性的特征，治 理被不同学科、流派、立场的学者所广泛接受，治理 理论也不断与已有的政策理论、民主理论、社会理 论和国家理论等融合发展，形成新的概念和新的研 究路径。
如果说“国家治理”概念的产生，是国家理论与 治理理论融合发展的直接结果，那么“国家治理”这 一提法将注定蕴含着“国家建构与治理实施之间的 张力”[7]就不足为奇。具体而言“ ，国家治理”概念也 将包含以下几方面内容：
势必定意味着国家（政府）－社会关系的调整；调整 的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理 性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家 中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场 的新的组合所替代；同时，治理也是对国家－市场两 分法的否弃。”[2]41 ２．２ 国家治理体系的基本内涵 2．2．1 治理与善治
一步阐释。2013 年 12 月 31 日，在党的十八届三中
家 治
（4）治理虽然强调管理活动的多元主体，但实 全会第二次全体会议上，习近平发表了题为《切实
理 体
际感兴趣的并不是由谁来解决问题，而是问题真正 把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲
系 与
得以解决的事实。因此，国家治理虽然有“去国家 话，首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理