公共行政与公共管理的关系

公共行政与公共管理的关系

公共行政(public administration)与公共管理(public management)一般说来都可以在以下两种含义上使用：一是，知识探索的一个领域或一种研究；二是，一种过程或一种行为——管理公共事务。西方及我国学术界目前尚未形成关于公共行政与公共管理的公认的定义。

公共行政的基本含义最初来源于威尔逊的解释。政治——行政二分法使行政研究集中于政府的效率，效率价值取向孕育了行政学中管理主义的思想。效率价值与韦伯官僚制组织模型实现了最好的结合。宪政主义则关心行政学中的价值问题，提出行政学不能排除规范性价值。“公共管理”是二十世纪七八十年代在西方国家政府改革的背景下，在英、美等国开始成为比较流行的术语。一些学者把公共管理看成是一种新的活动，它具有现代化的一些特征而显示出与“公共行政”的不同。

理论界对公共行政与公共管理的关系有着不同的理解，概括起来主要有三种。

第一种观点认为，公共管理基本等同于公共行政。在这一前提下，不同学者又有两种不同的认识。一种观点认为，二者内涵是同一的。西方坚持传统范式的学者认为公共管理完全等同于公共行政，代表人物就是罗森布卢姆。另一种观点认为，二者区别不大，是同一学科的不同名称。张成福教授将公共管理的目标定位于治理能力、绩效和服务品质以及公共利益之上，这正是与公共行政的目标相同。他认为公共管理学和公共行政学是同一学科的不同名称，充其量前者不过是后者的一种新的理论形态。学者王乐夫认为，就广义来看，公共管理和公共行政两者是相等的，都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动；在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。

第二种观点认为，两者有明显区别，或认为公共行政包含公共管理，或认为公共管理包含公共行政。许多学者认为，二者有着密切的联系，但仍是两个不同的概念，有着明显的区别。对于二者区别的认识上，又有不同的看法。一些学者认为，公共行政包含公共管理，公共行政的外延大于公共管理。以奥特、海德和沙夫利兹为代表的学者们认为，公共管理只是公共行政的一个组成部分，一个分支，甚至是一种技术。格雷姆和海斯将公共管理视为公共行政的一个较低层次的技术性领域。另一些学者认为，公共管理包含公共行政。以陈振明教授为代表的学者们认为，可以把公共行政看作为公共管理的一种范式。以季明明教授为代表的学者们认为，可以把公共行政视为公共管理的一种手段，与公共事务、公共政策构成了公共管理的三种研究途径。另一类观点则通过界定公共管理和公共行政的主体差别来区分二者，认为公共行政就是狭义的政府对社会公共事务的管理，而公共管理的主体要超出了政府。

第三种观点认为，公共管理和公共行政是两个完全不同的社会治理模式，公共管理是一种服务型社会治理模式。以张康之教授为代表的持该观点的学者们认为，公共管理和公共行政在内涵上不存在包含与被包含的关系，二者是不同历史阶段的社会治理模式。公共管理是一种建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式。

在理论界试图厘清公共行政与公共管理关系的众多观点之中，有一种理念显得比较突出——公

共管理模式对传统公共行政理念提出了直接挑战，某种程度上来说是对后者的一种超越。主要表现在：（1）传统的公共行政模式认为政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织，无法反映出公务员所承担的广泛的管理以及政策制定的角色，它是一种消极的控制形式。但公共管理模式中灵活的分权形式和市场取向的绩效评估使得组织体内原本低效的维持机制重新走上了激励的轨道。公共管理的目标是取得结果、改进技能和增强责任。公务员把自己看作是管理者而不是行政者，他们的职能是进行组织而不是服从命令。（2）传统模式认为政府一旦介入到某个领域，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。一方面，政府通过自己严密的官僚制结构向公众提供产品和服务，但这些产品和服务究竟在多大程度上满足了公众的需要永远无法解释和说明，原因在于这个市场是被政府垄断的，不可能存在一个比较对象或标准来衡量政府的产出行为和效果。而另一方面，公众对这些方面的要求在与日俱增。对这个矛盾的解决，传统途径无法给出满意的答案，而公共管理模式中引入的许多市场化竞争和评估方法却可以有效解决。（3）传统模式认为政府与行政能够相分离，但现实是两者很难截然分开。最后，传统模式需要一种终身制的职业官僚。但是，市场化的改革和灵活的用人及雇佣机制使得组织体的规模不再像以往那样庞大，在相当程度上缓解了财政的巨大压力。

公共行政与公共管理绝不是互相对立、互相隔绝的，不应存在所谓“行政国”与“管理国”，“集权模式”与“超级市场”的对立。虽然传统公共行政体系无法涵盖公共资源配置和公共管理所面临的许多问题和困难，但公共行政框架具有公共管理所没有的一些特质。“公共管理”至今日实际上还是各种概念与思想的综合体。这种概念和思想的混杂还难以产生清晰的理论。促进公共行政与公共管理的融合，形成新的治理理论，是思想史发展的必然选择。