论我国行政诉讼调解制度

论我国行政诉讼调解制度

摘要：我国《行政诉讼法》明确规定了审理行政诉讼案件时,除行政赔偿的案件外，其他行政案件都不得适用调解。而在实务中，常常出现原、被告在法院的协调下达成合意，原告最终撤回起诉的情况。这表明在行政诉讼中更大范围地引入调解制度势在必行。笔者对行政诉讼调解概念阐明的基础上，进一步论证我国行政诉讼中建立调解制度的必要性，最后又有针对性的提出完善我国行政诉讼调解制度的建议。

关键词：行政诉讼；行政诉讼调解；完善

一、行政诉讼调解的概念

行政诉讼调解，即在行政诉讼过程中，人民法院基于行政机关与行政相对人的自愿，依据行政法和行政规章所规定的权利和义务，组织和协调，促使双方当事人达成一致意见终结诉讼程序的活动。其主要的特征有以下几个方面：第一，法律明文规定赋予双方当事人自愿协商达成合意的自由处分权。虽然行政诉讼中的调解制度是立法机关为法院行使职权而设计的，但这项制度的产生和运行的基础仍然在于承认行政诉讼当事人对诉讼权利和实体权利都具有自由处分权，法律应允许双方当事人达成合意而终结诉讼。第二，行政诉讼调解作为一项制度被确定，而制度执行的力度关键在于法院，当事人只是法院调解工作的对象，因而制度的核心是鼓励法官在有利于双方当事人的前提下，积极地、主动地进行调解，努力以一个既合法又合理的结果终结诉讼。第三，在适用期间方面，这项

制度只能在行政审判程序中运用。如果在执行程序中也可以调解，那么法院的生效法律文书将失去其严肃性和权威性，法律文书的效力将大大折扣。因而，人民法院在执行程序中不能进行调解。

二、行政诉讼调解制度建立的必要性

1、现代行政发展的新要求。我国现行《行政诉讼法》将调解制度排除在外，其最重要的理由就是，行政职权不单单是赋予行政机关的权力，更是行政机关的责任，既不能滥用行政职权，也不能消极履行职权，而是必须依照法规、规章行政。行政主体对行政职权没有自由处分权，从而欠缺诉讼调解的两大要素：”自愿”与”合法”。可是，在现代行政实践中，由于行政管理的公共社会事务的复杂多样，行政职权的行使已不是只有一个单一标准，而是在规定的幅度范围内进行自由裁量，可以说在一定程度上使得行政机关拥有了自由处分权。这样，行政诉讼中调解制度有了建立的基础。

2、构建社会主义和谐社会新要求。就行政机关与行政相对人之间的关系而言，双方是对立统一的：一方面，行政机关是国家利益、公共利益的代表，其职责是维护好、实现好全社会的公共利益；行政相对人是从其自身出发，侧重维护自身利益。因而，双方不同的立场就可能产生矛盾和冲突。另一方面，公共利益与个人利益又是相统一的，两者之间并没有一条明确清晰的界限，公共利益是由大多数的个人利益有机组合而成的，维护公共利益实质上也是在保护个人利益，那么行政机关在维护公共利益时也是在保护行政相对人的个人权利，这时二者是统一的。因此，行政机关必须合法、合理

地运用行政权保障相对人的合法个人利益；同时，行政相对人也应该服从行政机关的正确决定，维护的合法公共利益。这才能使得行政机关与行政相对人的关系相统一，这也是当今社会行政机关与行政相对人的关系最核心的要求：和谐。体现在行政诉讼中，实质上就是将行政案件中的争议或不稳定因素相互协调使其重回到和谐状态。和谐是现代依法行政的主线，贯穿于行政事务的整个过程，因此行政机关在履行其职责，保障相对人权利，提高行政效率等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾，协调各个方面，才能做到和谐。而作为行政救济的最后一道屏障的行政诉讼，也当然承担着实现公共利益与相对人利益和谐的重任。但是，我国现行的行政诉讼法将调解这一最有利于维护行政诉讼双方当事人和谐关系的制度排除在外，规定法院只能以判决或裁定等生硬的结案方式终结诉讼，这样的结案尽管也是诉讼的终结，但是从当事人双方案后的态度来看，双方的矛盾大多数情况下并没有得到很好的缓和，行政诉讼并没有实现其维护社会和谐的目的，公共利益与个人利益仍然处于相对立的状态之中。显而易见，我国行政诉讼法规定的终结诉讼的方式明显已不能适应现代行政法的发展要求。而行政诉讼调解制度的引入却能够弥补现实状况的这种缺陷。

3、行政诉讼现状的新要求。虽然我国行政诉讼法排除行政诉讼调解制度，可是，在我国行政诉讼实践中，”案外调解”已然成为终结行政案件的主要手段，居高不下的行政案件撤诉率便是最好的印证，人民法院暗示甚至主动”协调”原、被告的行政争议，最终

以撤诉的合法形式遮掩”案外调解”的本质。此现象也引起了行政法学者们的关注，学者在理论上将行政诉讼的原告撤诉的情形区分为”正常撤诉”与”非正常撤诉”。”正常撤诉”就是指出现法定事由，原告按照法定程序撤回诉讼请求而终结案件。所谓”非正常撤诉”，是指原告虽然在形式上看也是符合”正常撤诉”条件和程序，但实际上并非原告本意，而是受外力干扰。撤诉时原告对被诉行政行为仍有异议，权益并未得到保护，而这时法院往往自己还主动出击动员原告与行政机关进行”案外和解”，规劝被告改变具体行政行为，以换取原告的撤诉，这种变相的调解与和解，显然有悖于”行政诉讼不适用调解”的原则，但是实践中几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。这种状况的存在，不但有损法律的权威性和破坏了法治的统一性，而且很可能在案外的暗箱操作中损害到公共利益和个人利益。但是，如果行政诉讼调解能够法制化，就可以避免这种暗箱操作的发生。

三、完善我国行政诉讼调解制度的建议

调解原则作为我国民事诉讼的基本原则，是我国民事诉讼法的一大特色，这也是民事意思自治原则的在民事诉讼中的具体体现。而行政诉讼却与民事诉讼有所不同，最明显的差异在于被告的身份是代表国家权力的行政机关，根据依法行政的法治原则，行政机关不得随意处分代表国家意志的行政权力，这就缺少了行政诉讼调解制度建立的基础。因此，研究和确立行政诉讼调解制度的首要任务是明确行政机关可以合理处分行政权力的情况，进一步扩大调解适用

范围。笔者认为，除了行政诉讼法规定的行政赔偿可以适用调解制度外，以下几类行政诉讼案件也可以引入行政调解制度：

1、对于行政主体的行政自由裁量权有争议的行政诉讼案件。法律赋予了行政机关一定的自由裁量权，对于行政行为程序、方式等内容仅作出概括的规定，行政主体可以根据具体情况在规定的范围和幅度内自由作出裁量。从自由裁量权设置的目的上说，赋予行政主体自由裁量权就是为了使行政主体作出一个既合法又合理的决定。然而，在行政相对人对于自由裁量行政行为有异议而诉讼至法院时，根据现有的行政诉讼法规定，法院对于不合法的行政行为，可以判决变更。这样的规定虽然能够达到保护相对人合法权益的目的，但是这已经不是司法救济，而实质上是一种司法权对于行政权的强行干预，从而与行政诉讼法的基本原则和制度相背离。由于行政主体拥有一定的自主裁量权，法院在审理这类行政案件时引入调解制度便成为可能。在法院的主持下，行政主体充分听取相对人理由，查清事实，在自由裁量权的范围和幅度内依照法律、法规重新作出更科学合理的行政行为，这也是符合行政诉讼的根本目的。由此可见，在行政自由裁量权有争议的行政诉讼案件中确立行政调解制度既可以防止司法权过度干预行政权，有可以高效地解决此类行政案件，降低诉讼成本。

2、对于行政主体作出的民事纠纷的裁决有争议的行政诉讼案件。行政机关根据法律规定在其职权范围内，可以主动或依行政相对人的申请，对平等主体之间的民事纠纷作出具有强制力的处理，行政