我国新型城镇化建设中土地利用存在的问题及解决对策

一、新型城镇化进程中土地利用的 现状
土地作为城镇化建设的重要要素，城镇化 进程中逐渐增加的人口对耕地的需求和工业 化、城镇化的发展对土地的占用，已经成为制约 新型城镇化发展的重要因素，各地为解决土地
供应紧张问题，采取如下措施： （一）征收集体土地，为城镇化发展提供土
地支持 我国实行土地国家和集体所有两种制度，
069
渤
海
我国新型城镇化建设中土地利用
大 学
学
存在的问题及解决对策
报
二
○
一
孔令仙（安徽经济管理干部学院 社会与公共管理系，安徽 合肥
五 年 第
230059）
一 期
摘 要：土地是城镇化发展的物质载体，是我国新型城镇化建设中的重要制约因素之一。城镇规模的不 断扩张和城镇发展速度的加快，导致原本稀缺的土地资源日益紧缺，土地利用问题日益突出。研究土地 利用的对策措施，合理利用有限的土地资源，为新型城镇化建设提供土地支持，已成为可持续利用土地 的紧要课题。 关键词：新型城镇化；土地利用；问题；对策 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8254(2015)01-0069-05 收稿日期：2014-03-11 基金项目：安徽省法学会资助课题“新型城镇化建设中的土地利用问题法律研究”阶段性成果（项目编 号：201301） 作者简介：孔令仙(1977—)，女，硕士，安徽经济管理干部学院社会与公共管理系讲师，从事刑法学研究。
其归属状态不能改变，城镇建设必须使用国有 土地。随着城镇化、工业化的快速发展，土地的 需求逐年增加，导致城镇建设用地严重紧缺。使 用新增土地和利用城镇原有的存量土地，是解 决城镇化发展土地瓶颈的两种重要途径，但城 镇存量土地的使用在实际执行中面临很多阻 力，涉及到规划、拆迁安置、补偿等，需要经过漫 长的谈判，牵涉面广、代价高、难度大，容易引起 纠纷；而使用新增土地即征收集体土地，是以政 府的名义进行的，具有强制性，好规划、成本低、 难度小，易操作特点。故各地政府在解决建设用 地不足时都将征收集体土地作为主要途径，并 一直依赖新增建设用地，频频征收集体土地甚 至耕地，以缓和用地紧张的局面。
（二）清理城镇闲置土地，有 效增加土地
渤 方式，做好城镇规划，盘活存量土地，推动土地
海 大
高效配置，防止城镇低水平扩张，探索农村建设
学 用地市场建立，缓解土地供需矛盾。
学 报
（一）坚持规划引领作用，科学制定并严格 执行土地利用规划
哲
学 社
1.完善土地利用规划，确保规划方案的科
会 科
学可行。党的十八大对城镇化发展战略做了新
保有量分别保持在 18.18 亿亩和 18.05 亿亩。虽 然 2013 年 12 月第二次全国土地调查数据发布
学 报
二
○
时称 2012 年耕地数据是 20.27 亿亩，但适宜稳 一
定利用的耕地只有 18 亿亩，已接近保护值。而
五 年
到 2020 年要达到 60%城镇化率和 70%工业化
第 一
率的目标，还需要上亿亩建设用地，建设用地需 期
局面。为了改善这一局面，推进农村建设用地整
一方面，出于政绩的考虑，征收的土地多用
理，国土资源部在 2004 年推出城乡建设用地增 来进行房地产开发、工业园区建设，以致住宅用
减挂钩政策，即“城镇建设用地增加与农村建设 地和工业用地占的比例过大，大量土地由于缺
用地减少相挂钩”。该政策是城乡土地统筹配置 少资金得不到有效开发处于闲置状态。而交通
学 报
耕地的补偿措施，按照“占多少，垦多少”的原 则，确保 18 亿亩耕地红线不被突破。
哲
学 社
实现耕地占补平衡的主要途径是土地综合
会 科
整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等可
学 版
以增加耕地面积的项目。通过土地整治得到的
和科学发展观，导致建设规划、土地利用规划和 社会经济发展规划互不衔接。城镇建设用地规 模与土地利用规划严重脱节，加剧对土地的侵 占行为。
其三，地方政府组织实施动力不足，部门工 作各自为政，质量难以保证。挂钩政策推行过程 中，公众参与不足，相关部门尚未形成合力，项 目重数量轻质量，以劣地换好地，违背农民意愿 强拆强建，农民“被上楼”问题突出，一味做大村 民聚住区，相关配套设施跟不上，违背了农民的 意愿。[2]
（三）城镇建设盲目扩张，影响耕地的数量 和粮食安全
总体规划，将农村居民点、空心村、农村建设用 积率小。行政机关、高校、工业企业占据着城市
地等进行土地整理复垦为耕地，复垦出耕地所 的中心区和重要地段，布局散乱。城镇容积率平
产生的周转指标可以用作城镇建设用地，在保 均值小于 0.3，人均用地超标。据统计，全国人均
证项目区内各类土地面积平衡的基础上，有效 城镇工矿用地在 2000 年为 130 平方米，到 2010
党的十八大提出了“四化同步”发展的战 略，城镇化是这一战略的重要组成部分。城镇化 可以拉动内需，促进消费，刺激经济持续增长， 可以促进产业结构升级，让农民离开土地，可以 有效解决“三农”问题，也将成为我国现代化建 设的重要任务和新一轮经济增长的重要支点。 李克强总理曾说城镇化是我国经济增长的巨大 引擎。随着城镇化的发展，土地资源的稀缺性逐 步显现，人多地少、耕地不足的人地矛盾将进一 步加剧。2011 年我国城镇化率达到 51.3%，预计 到 2030 年将达到 65% 左右。如何为城镇化建 设提供土地保障，已经成为新型城镇化发展中 必须解决的一项重大课题。
求和耕地保护矛盾突出，直接挑战 18 亿亩耕地
红线。目前我国人均耕地面积为 1.38 亩，仅为世
界平均水平的 40%。[4]人均耕地下降迅速，人地
矛盾突出。
其次是耕地后备资源严重不足，数量匾乏。
建设占用耕地的补充难度大、质量差，占补平衡
中，普遍存在占水田补旱地、占优补劣的问题，
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整理的耕地与占用的耕地质量难以相平衡，新
其次是缺乏科学的规划体系，规划的编制 没有经过科学论证，有些城镇建设缺乏长远规 划或没有建设规划，城镇建设普遍贪大求全，城 镇的发展具有很大的盲目性和随意性，既影响
新增耕地可用于城镇建设需要，有利于统筹城 城镇的科学发展，也不利于保护有限的耕地。
镇化和耕地保护两个目标。但在城镇建设用地
2.城乡建设用地粗放利用，土地浪费严重。
地优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约 年则提高至 142 平方米，现有工业用地存在大
利用。
量浪费情况。农村建设用地粗放浪费更为严重，
农村村庄占地面积大，居民点布局分散， “一户
二、新型城镇化进程中土地利用中存 多宅”现象普遍，宅基地超标问题严重，进城农
在的问题
民“两栖”占地。由于“一户一宅”政策没有配套
效率低
的占 57.3%，土地浪费现象十分严重。[1]
1.土地规划意识淡薄，缺乏对土地利用的控
（二）土地的供给方式，侵害 农民的土地
制。土地规划是国家引导和控制用地的重要手 利益
段，但在城镇化建设中规划的引领作用并未发
1.政府主导征地，农民没有话语权，权益严
挥：首先是规划之间不协调，城镇化的发展缺乏 重受损。土地征收为城镇化发展提供了广阔的
措施，宅基地缺乏退出机制，导致大量的宅基地
上述措施的实施为新型城镇化的发展提供 闲置、废弃，难以盘活，出现农村人口减少，用地
土地支持，缓解了土地供需矛盾，但在土地利用 却增加的现象。城乡建设用地利用粗放浪费，导
方面存在诸多问题。
致建设用地闲置与紧张并存。截至 2012 年 8 月
（一）缺乏科学的城镇土地规划，土地利用 底，全国共有闲置土地 95 万亩，闲置 2 年以上
开发的都是较为贫瘠的耕地。从补充耕地的能
力看，后备资源严重不足，上海、天津、海南、北
京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安
徽、浙江、贵州等省也都很有限，能开发为耕地
的甚少。
2.耕地面积逐年减少，严重威胁国家粮食安
全。据预测到 2030 年，满足 95%的粮食自给率
需要保有耕地面积 18.50 亿亩；满足 90%的粮
应有的制约性，重建设、轻规划是其一大弊端。 空间，也带来诸多问题。随着城镇化规模的不断
土地利用规划缺乏对土地利用的控制和管理， 扩大，大量的耕地被占用，导致失地农民的增
城镇规划不符合土地利用规划和建设规划所确 加。法律虽然对土地征收条件和程序做了规定，
但由于立法的缺陷和政府对土地财政的过度依 赖，政府凭借手中的权力大肆征收土地，出现过 度征收、强行征收和低价征收的现象，征地过程 中违法违规的事件时有发生，导致征地范围过 广、补偿标准过低、安置方式单一、失地农民缺 乏长远生活保障等，造成农民失地又失业，生活 得不到可靠保障。在低价征收和高价出让之间， 农民没有享受城镇化发展的成果，土地财产权 难以实现，农民不满安置补偿导致的群体性事 件和上访事件逐渐突出，由征地引发的社会矛 盾日益凸显，给农村的发展和稳定留下了巨大 隐患。
的条件下，建设用地的增加就意味着耕地和未
利用地的减少，直接威胁粮食安全和生态安全。
三、新型城镇化建设中土地合理利用 的对策
新型城镇化发展对建设用地需求巨大，我 国还有 3 亿多人要城镇化，土地总量有限，要做 到既为城镇化发展提供土地需求，又能守住 18 亿亩耕地红线，不能简单地依靠扩大城市范围
072 来增加城市土地，而要转变城镇化中土地利用
其一，地方政府开展土地整理的主要目的 是为城镇发展提供土地指标，在政策推行中片 面追求建设用地指标，以扩大城市建设规模，而 非协调城乡发展、支持农村建设，出现擅自开展 增减挂钩试点或盲目扩大试点范围，背离了制 度设计的初衷。
其二，没有建立合理的收益分配机制，缺乏 完善的安置补偿标准，土地整理的收益大多流 向城镇，在挂钩政策实施的过程中常会由于资 金的不足使农民得不到妥善安置，损害农民的 利益。
食自给率需要耕地面积 17.52 亿亩，而我国目前
的耕地面积已逼近这一临界值，粮食需求压力
加大。
一方面，大量的耕地由于使用过量化肥、农
药而受到污染，工业污水的肆意排放更让其雪
上加霜，严重影响到土地的自我更新能力，农地
质量的下降影响了我国粮食安全。
另一方面，随着人口的增长和社会的发展，
城镇外延式扩张难以为继，在土地总供给有限
的制度创新，通过减少农村建设用地的规模，拓 用地、园林绿化、基础设施等公共设施用地所占
展城镇发展的土地空间，在建设用地总量不显 比重较小，土地利用结构失衡。
著增加的前提下，既实现耕地保护的目标，又保
另一方面，城镇用地的内部结构和布局不
障建设用地的供给。具体做法是根据土地利用 合理，商品房开发落后，城镇的建筑密度低、容
1.城镇化建设占用了大量优质耕地，冲击了 耕地红线。首先是土地征收影响耕地的数量。城 镇建设用地粗放式扩张，扩大的建成区中约
50％-60％是耕地，大量的优质耕地被占用，耕 071
地面积逐步减少，威胁耕地和粮食安全。[《3] 全国 渤
土地利用总体规划纲要（2006-2020）》要求严格
海 大
控制建设用地，确保到 2010 年和 2020 年耕地 学
不断增加的情况下，农村建设用地也在不断增 城乡用地缺乏有效统筹，城乡建设用地普遍粗
加，各地农村存在人均建设用地超标、空心村、 放利用。城镇化中盲目追求城镇规模的扩大，导
村庄布局分散等粗放用地问题。城镇和农村两 致城镇用地增长速度大大高于人口增长速度，
头挤占耕地，造成农村和城镇建设用地双扩的 出现“空城”和“鬼城”，土地闲置现象普遍。
（二）占补平衡和城乡建设用地增减挂钩， 缓解土地利用紧张的局面
土地是不可再生资源，土地供给总量有限。
070 城镇建设单纯依靠征收集体土地、占用耕地扩 定的用地规模，未贯彻实施土地用途管制制度
渤 张的方式难以为继，且影响到粮食安全。为了解
海 大
决 13 亿人的吃饭问题，土地管理法第 31 条推
学 出了耕地占补平衡政策，是针对非农建设占用
2.土地整治与城乡建设用地增减挂钩，违背 农民的意愿。根据《全国土地利用总体规划纲要 (2006-2020 年)》的规定，要减少农村居民点，增 加城镇建设用地的供给。各地采取措施进行土 地整治，推行城乡建设用地增减挂钩政策，缓解 城镇建设用地紧缺的局面，在实际执行中取得 了一定的成效。但《城乡建设用地增减挂钩试点 管理办法》 对增减挂钩事项仅做了原则性的规 定，没有具体的实施细则和操作办法。在挂钩政 策推行过程中出现不少问题：
学 版
的部署，应加快规划的修改调整，科学合理地
供给 日益增长的人口对耕地保护和粮食安全提
出了很高的要求。为了保护有限的耕地资源，保 证国家粮食安全，在城镇建设用地的供给上应 优先使用存量土地和闲置土地，实行最严格的 耕地保护制度和最严格的节约用地制度。