公共行政学相关知识点

绪论

公共行政：国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。

1、活动主体是国家行政机构，而非立法、司法机构

2、活动客体是社会公共事务，而非私人事务

3、依法（相对于政治的从属性、执行性）

有效（有效性/合法性基础、效率）

公共行政的原则、主要功能及其变化

1、公共行政原则：

（1）法制原则（依法行政）

A有法可依、执法必严B在法律框架内，不能凌驾于法律之上C司法独立

（2）服务原则

A纳税人意识、顾客至上意识B委托人和代理人关系C政府的反应和质量

（3）效率原则

A有效性（合法性、社会效益和经济效益）B成本效益

（4）责任原则

A对社会大众负责B对自身行为负责

2、公共行政主要功能及其发展变化

（1）主要功能

A管制功能：权威性和强制性

B服务功能：输出公共产品

C维护功能：维稳、环境保护、医疗保健

D扶助功能：促进经济发展、帮助弱势群体

（2）功能变化

A消极运作到积极运作：政府管理事务的复杂化、专业化导致行政系统权力的集中和加强

B直接运作到间接运作：让私人企业、社会组织承担部分职能，但政府不放弃所负责任

C集权运作到分权运作：行政系统内部的变化，体现市场经济体制的要求

西方公共行政理论学派及其特征

1、古典学派

▲威尔逊的政治-行政两分法对行政学独立成为一门学科及西方文官制度建立的意义

古立克的组织管理七功能说：POSDCORB

（1）法约尔：管理的五职能（计划、组织、协调、指挥、控制）；14项原则（劳动分工、权利与责任、纪律、统一指挥、统一领导、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结）；法约尔跳板（等级制的组织结构中，两个横向部门之间发生问题先自行协商解决，只有在解决不了的情况下才向上报告，再由上级协调，旨在迅速及时解决一般事务，让上级专注于重大问题）

（2）韦伯：建立在理性权威基础上的官僚制组织理论（等级制，专业分工，行政管理档案系统原则，明确的程序、规章和制度，专业培训，固定薪酬及按资历、政绩晋升）

（3）泰勒（科学管理之父）：劳动方法的标准化与作业方式的科学化、差别计件工资制度、科学培训工人、管理职能专业化、劳资双方合作

▲特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性（非人格化），把管理对象看作是被动的受支配者和经济理性人、机器的附属物，较少关注人的全面特性及其对管理的影响。2、行为学派

（1）梅奥：霍桑实验（以社会人取代经济人、揭示企业中非正式组织的存在、通过提高满意度和激发士气来提高劳动生产率，开创对人际关系、人尤其是团体人及其行为的研究）（2）马斯洛：需要层次理论（生理、安全、社交、尊重、自我实现，逐级追求）

（3）麦（克）格雷戈：X-Y理论（X：人性恶、好逸恶劳、无上进心；Y：人性善、需要鼓励和发挥智慧能力的机会，主张实行参与管理）

（4）赫茨伯格：双因素理论（保健/不满意、激励/满意，提倡用工作丰富化来激励）

▲特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张管理方式由监督制裁向人性激发、由专断向民主转变。过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视组织的结构、制度的重要性；强调非正式组织，忽视正式组织；强调人际关系和满足人的心理需要，忽视对专业和职位的要求。

3、决策学派

（1）西蒙：用满意人即有限理性模式取代经济人模式

（2）林德布洛姆：渐进决策理论（小小修正，大起大落不可取）

（3）埃佐尼：综视/混合扫描模式（理性模式适用于根本性决定，渐进模式适用于非根本性决定）

▲特点：决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策；在决策标准上，用“满意”准则代替“最优”准则；组织决策根据其活动是否反复出现分为程序化决策和非程序化决策。

4、系统学派

（1）巴纳德：社会系统理论（组织是协作的系统，组织构成的三要素即协作的意愿、共同的目标、信息的交流；提出非正式组织概念）；均衡理论（管理在于维持组织与个人之间的均衡）

（2）里格斯：生态理论（国情社情与公共行政的相互影响；三大行政模式，即农业社会的融合型、工业社会的衍射型、过渡社会的棱柱型）

（2）卡斯特、菲德勒：权变理论（不存在普适管理理论，必须因时、因人、因条件而变化）▲特点：组织是一个由若干子系统组成的整体社会系统；运用系统观点来考察管理的基本职能，以提高组织的整体效率。

5、经济学家的贡献

（1）布坎南：公共选择理论（在自利的动机、理性的行动、利益最大化的追求等条件下，为保证国家利益的实现，必须依靠选举制度这只政治市场上看不见的手进行代理人的选择；代理理论通过契约形式对代理人的制约与激励；国家要保证选择的自由、交易与合作的自由）▲该理论的核心是政府失败论（市场经济条件下政府干预行为的局限性）；其表现和原因：公共决策失误、政府机构的低效率、政府的扩张、政府的寻租；其对策建议：限制国家权力的增长、减少福利国家的浪费。

公共选择理论对我国的启示——

A转变观念，摈弃计划经济体制下形成的“政府万能”神话

B加快职能转变，建立和发展适应市场经济体制的政治-行政体制

C引入市场因素，进行市场化取向的政府管理改革

D政府行为法治化，加强政府法治及监督制度建设

（2）诺斯：新制度经济理论（制度的起源、构成、变迁、创新，提出制度需求、制度供给、路径依赖；贡献之一在于抓住国家与产权的内在关系，贡献之二在于现代经济学的研究方法论）

新公共管理的特征及对其的批评

1、新公共管理是20世纪70年代末席卷西方国家的以“新公共管理”为旗号的政府改革运动。

市场、企业式的管理取向，目标是以企业精神改造公营部门（提高公共部门资源配置效率，缩小政府规模，削减开支，提高服务质量）。

2、特征：

（1）注重结果和管理者个人责任

（2）以市场取代官僚组织

（3）政府某些职能通过市场承包出去

（4）引入私人部门管理方法，以指标衡量成绩

（5）把公众视为客户，确立服务标准

（6）强调节约，以较少的代价做更多的事

（7）引入更多竞争性

3、局限性：

◆I人们批评新公共管理是意识形态的思想体系，是新自由主义的公共管理哲学，是经济帝国主义向公共部门管理的扩张。II人们批评新公共管理的市场化和管理主义方向，是新市场神话与新泰勒主义，忽视了公共部门与私人部门的本质差别，片面追求效率。III人们对新公共管理改革的各种具体措施(包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等)提出批评。IV新公共管理的内在矛盾，包含了许多价值冲突和价值矛盾。如企业化要求的隐蔽性与民主要求的开放性冲突，公民与顾客冲突，企业自主与民主负责的价值冲突,责任处置和企业要求敢于承担风险冲突等。

◆政府不能引入企业的价值，公正、民主、平等而非效率才是政府的首要追求，对经济理性的追求可能会丧失公共精神。

4、有代表性的批评意见：主要是来自主张宪政主义的一方

邓哈特的新公共服务理论（第三种公共行政模式，VS前两种：传统公共行政模式、新公共管理模式）及下述的七大原则，表明从偏向效率、绩效的管理主义再次摆向注重正义、公正的宪政主义

（1）服务于公民而非顾客

（2）政府应该追求公共利益（公共利益是目标而非副产品）

（3）重视公民权胜过企业家精神

（4）思考要有战略性，行动要有民主性（强调公民参与公共政策的制定、执行和公共目标的实现）

（5）责任并不是单一的（不仅关注市场，也应该关注法律、社会价值等复杂的责任领域）（6）服务而不是掌舵（公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。）

（7）重视人而不只是生产率

奥斯本和盖布勒关于重塑政府的十大原则

20世纪90年代初，奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改造公营部门》一书中提到重塑政府的十大原则（企业化政府模式）

1、起催化作用的政府，掌舵而不是划桨。

2、社区拥有的政府，授权而不是服务。。

3、竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去。

4、有使命感的政府，改变照章办事的组织。

5、讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款。

6、受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要。

7、有事业心的政府，有收益而不浪费。