服务型行政文化：我国行政文化发展的新趋势

服务型行政文化：我国行政文化发展的新趋势

【摘要】行政文化是行政管理之魂,是行政体制和行政管理体制改革实践所面临的最深刻、最触及人们灵魂的问题。行政文化研究是从文化的角度来认识和研究行政管理工作,从文化深层次的底蕴来探讨行政管理高效化、制度化、法律化和科学化间题,对全面提高行政人员整体素质、坚持依法行政、提高行政效率、塑造政府良好形象具有重大意义。建设服务型政府，是近年来政府贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的重要实践，也是政府体制改革目标选择之一。建设服务型政府,必须把服务型行政文化建设作为重中之重。服务型行政文化所体现参与性、开放性、法理性和效益性是构建服务型政府“民本”、“透明”、“法治”、“有效”要求的应有之义。从某种意义上说也是一种崭新的行政管理的价值观、方法论和模式选择,是另一种更深层次的思想解放。这一重要思想必将对我国新世纪的发展产生重大而深远的影响。

【关键词】服务型行政文化；行政文化；发展

一、行政文化的概念及其内涵

行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识,是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀,是人们在一定社会内由学习和社会传递而获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念。它是行政机关及其行政工作人员应共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则和行为规范的总称,是关于一切公共行政活动的行政意识观、行政价值观、行政道德观、行政心理倾向等的总和。[1]行政文化的演变与发展对于行政发展和发展行政影响甚大,任何一个行政体系的组织结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值等,都直接或间接地受到行政文化的影响和制约。因此,行政文化具有十分丰富的内涵。

首先,行政文化是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式,它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面,是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化,是人们参与政治活动所形成的文化。它表明政治和文化不可分割,政治是文化的一部分。政治文化是政治中的文化,但不是文化中的政治,是人在政治领域的行为活动所形成的文化形态。它总是与一定的政治制度和政治体系相适应,代表着一定阶级、阶层和社会集团的观点和意向,反映着他们的利益要求,具有鲜明的阶级性和强烈的集团意识色彩。行政文化和政治文化一样,是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式,也是一个复合的整体,具有强烈的政治性。

其次,行政文化是在行政人员的具体行政活动中形成的,对行政人员及其行政活动产生影响和制约作用。行政的最主要体现是人的活动,人不仅是国家行政管理活动的中心,而且是行政管理的主体,而主体行为的管理主要依靠自我控制。任何一种行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为态度的控制,都应通过人们共同拥有的价值观念进行内化的控制,即人们按照共同的价值观念、道德规范、行为准则来监督和调整自己的日常行为,使个体行为与群体行为相一致,齐心协力实现行政目标。这种为全体行政人员所共同拥有的新的理论、新的道德、新的观念和行为作风体系就是行政文化。

行政文化虽然受到社会文化环境以及行政体系和行政活动的影响和制约,但行政文化也有反作用的力量,它往往在很大程度上,全方位、全过程地影响行政活动。因此,构建和谐的行政文化,不仅有利于我国政府行政改革工作的顺利开展,而且还有助于人们开辟行政现代化的新方向。

二、我国行政文化发展历程

任何一门学科和一种理论的产生,都是社会需要和时代呼唤的产物,行政文化也不例外。行政文化作为行政管理学的重要研究领域之一,它之所以在我国20世纪80年代引起学者们的关注和重视,有其特殊的历史背景和深刻的社会动因:第一,“文化研究热”的影响。20世纪80年代以来,随着我国改革开放事业的发展,中西文化的交流加快,引发学者们对文化与现代化关系的思考,当时国内出现了“文化研究热”。受此影响,文化与行政管理的关系也自然受到学者们的关注。第二,行政管理实践发展的需要。自20世纪80年代开始,我国政府进行了多次行政体制改革,在这一过程中,人们逐渐意识到行政改革不仅仅是行政组织结构、机构及管理方式与工具的变革,同时,还受到行政意识、价值观念更新的影响。制约行政体制改革的“软件因素”,是行政文化,因而它引起了学者们的重视。第三,政治文化研究的推动。这一期间,受阿尔蒙德的《公民文化》一书的影响,政治文化研究成为当时学术研究的热点,随着政治文化研究的深化,作为政治文化组成部分的政府文化或行政文化的研究也应然而生。第四,企业文化理论的促进。当时,企业文化作为一种新的管理理论、管理工具和管理模式,引起了我国管理学界和管理人员的极大重视,我国行政学者受其启发,主动借鉴,科学地吸取其中的营养,推动了行政文化研究的发展。在上述因素的影响和催生下,国内行政文化研究蓬勃发展起来。[2]

作为一个有数千年历史的文明古国,我国拥有丰富的行政文化资源,在长时间的封建社会里,在传统自给自足的自然经济和小农生产方式条件下,国家统治者把君权神授、君主至上、统一行政奉为至上原则,形成了中国两千多年的以君主意志和君主利益为核心和原则的行政文化。同时,作为一种传统的东西,民本思想在传统行政文化中始终居于重要地位,发挥过重大作用,历代统治者在统治的

过程中也十分重视以民为本,提出“民贵君轻”、“水能载舟,亦能覆舟”的民本思想。总的看来,中国古代行政文化具有历史进步性和合理性,但同时也具有历史局限性,其精华与糟粕并存,既有统一性、严密性和实用性的特点,又有专制性、封闭性和保守性的特点。因此,对当代中国的行政文化建设有着既积极又消极的双重影响。而在新中国成立后,尤其是改革开放以来,我国以特定的社会主义经济体制为基础,以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导逐步建立起新型的行政文化体系。实事求是、理论联系实际、群众路线、为人民服务、廉洁自律开始成为中国当代行政文化新的主题。但作为一种较为稳定的价值取向,行政文化的积淀性和持久性难以在短期内消除,这使得中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时,不可避免地受到封建行政文化的消极影响。同时,市场经济所依托的市民社会在我国基础薄弱,所以现代民主政治与市场经济所内含的民主、法制、效率等要素在新的行政文化构成中尽管已经出现,但所占比重较小,并且地位不稳,极易被异化。

因而,对于正处于发展时期的中国而言,与常态社会相比,当前行政文化的不稳定性大大增加。在这个宏观文化背景下,构建服务型行政文化,构成了新时期我国行政文化的重要内容,同时也为我国行政文化的发展指明了方向。

三、服务型行政文化的意义

（一）服务型行政文化是社会管理行政模式的内在要求

从人类社会发展的一般历程来看,关于行政模式大体上可以归纳为三种类型,即统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权制度,管制行政是人类社会行政模式总体性转换的一个过渡,归根结底仍然归属于强权制度；服务行政则是对两种管理模式的超越,体现为人类社会在行政模式上的一种人性回归。这种管理模式以“服务”的本质精神来诠释“公共”,因而可以视为一种真正意义上的“公共行政”。由统治行政转向服务行政是当代社会政府行政改革的普遍趋势,也是现代化社会的一般性要求,标志着公共行政价值范式和指导思想的革命性变化。在传统社会的行政管理中,政府凭借着强制性的公共权力,始终在社会管理中承担着“统治者”的角色,对于社会的管理活动受制于“统治”或“管制”理念,而很少从制度与品行的结合上将管理与公共服务联为一体。服务行政冲破了传统管理理论的思维模式,要求政府从工具理性的思维惯性中走出来,转向从价值理性出发,站在社会一般成员即公众的立场上,突出以社会和公众为中心,切实履行服务职能。服务理念替代统治理念成为政府行政的价值范式,从而实现了人类社会行政模式的内在要求。

（二）服务型行政文化是社会主义政治文明的必然选择