行政管理学的产生和发展

行政管理学的产生和发展
行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。

它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。

行政管理学，作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。

在发达国家，行政管理（公共行政）已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。

改革开放以来，我国行政管理学的研究也蓬勃发展。

行政管理学在西方国家的兴起
行政管理学诞生于美国。

美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。

1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(Leonard D White 1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。

一、公共行政学产生的历史条件和社会背景
一般认为，公共行政学诞生于美国。

由威尔逊在1887年发表的论文《公共行政学之研究》，主张政治与行政分离，首先提出了要建立一门独立的学科——行政学。

1900年，古德诺出版《政治与行政》一书，提出政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，为公共行政学从政治学领域分离出来，建立独立的学科奠定了理论基础。

1926年，怀特出版了《公共行政学导论》，对公共行政学的主要内容作了论述，被认为是美国第一本公共行政学的教科书，同时也成为了公共行政学正式诞生的标志。

一个世纪以来，由威尔逊、古德诺、怀特等人开创的公共行政学取得了丰硕成果。

今天，公共行政学已成为大学的重要专业和有关学科的必修课程，研究机构遍及全球。

•一、公共行政学产生的条件
•1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任的“守夜人”
变成积极干预社会生活的“行政国家”。

•2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”
的管理领域。

•3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

•4、美国的民风民情与文化传统。

•5、公共行政学能获得长足的发展，还因为它对其他学科优秀成果的兼收并蓄。

•公共行政学的思想理论虽然源远流长，但直到19世纪末才出现将其作为一个独立的专业领域的主张。

在美国，随着文官制度改革运动的兴起，行政管理已成为一个迫切需要研究的领域。

它产生的第一步是从政治学的领域中逐步分离出来。

二、西方行政管理学的产生与发展：
早期研究时期（19世纪末—20世纪初）
•1、学科研究的角度——伍德罗•威尔逊（T. W. Wilson, 1856~1924）
•（1）创立行政科学的必要性
•（2）政治与行政的关系与区别
•2、政府功能的角度——弗兰克•J•古德诺（Frank J. Goodnow，1859～1939）
•古德诺认为，政府表达国家意志的活动就是“政治”，而政府执行国家意志的活动就是“行政”。

二、传统的管理理论的推动作用
这些早期研究者预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。

他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。

两次世界大战期间的研究（1917—1945）
•一、公共行政学的诞生时期
•1、马克斯•韦伯
•他研究的重点是：社会或组织中人们服从指挥的基础。

他认为在此处发挥作用的除了服从能给人们带来的利益，还包括人们对合法性权力的信仰，后者尤其是韦伯组织理论的关键。

正是合法性塑造了下级服从与尊重组织中的指挥者的稳定模式。

•2、伦纳德•D•怀特
•怀特在1926年发表第一本公共行政学教材《行政学导论》，不少人认为这一著作使公共行政学成为一个单独的研究领域。

•二、传统管理理论的继续发展与转折
•1、玛丽·帕克·福莱特（Mary Parker Follet）
•从年代上讲，玛丽•帕克•福莱特（Mary Parker Follet）属于科学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。

她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。

•2、卡斯特
•从系统论的整体观念出发，把组织分为目标与价值、技术、结构、社会心理、管理五个子系统，从子系统之间的关系以及系统与环境的相互作用来探讨管理问题。

后来，他又在系统理论的基础上增加了权变观点。

•
•三、行为科学理论的两次冲击
•1、埃尔顿·梅奥（E. Mayo）
•乔治·埃尔顿·梅奥（J. E. Mayo，1880～1949），美国著名的心理学家和社会学家，是现代管理学中人际关系学派的创始人，霍桑试验的领导者和组织者。

第二次世界大战战后时期的研究（1946—1959）
•一、对传统的管理理论的批评和新的理论的形成
•1、赫伯特·西蒙（Herbert Simon）
决策人：西蒙指出组织中经理人员的重要职能就是做决策。

•2、约翰•高斯
•最早把生态学一词引入公共行政学。

他列出了一些影响政府能力消长情况的因素，如人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格。

他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。

•3、诺顿·E·朗（Norton E. Long）
•他于1949年秋在《公共行政评论》上发表的论文《权力和行政管理》中，开宗明义地提出了“行政管理的生命线就是权力”的命题。

第二次世界大战战后时期的研究（1946—1959）
第二次世界大战结束后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入。

这种深入的研究要求综合运用多种学科的知识和概念，从而开辟出许多新的研究领域和课题并使行政学的研究呈现出一种多元的、多方向的发展的趋势。

20世纪60年代至70年代的研究
•一、20世纪60年代至70年代的研究成果
•1、艾伦·希克（Allen Schick）
•计划规划预算系统将目标设计、计划编制和预算控制融为一体，建立起一个具有整体性和连续性的预算制度。

•2、叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）
•德罗尔认为，政策分析是科学与政治之间的一座桥梁，但并不改变政策与组织行为的基本特征。

•二、新公共行政学
•20世纪70年代，英美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境之中。

在美国，社会经济的显著特点是低速增长和结构性经济危机相交织，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期(1939—1969)和美国称霸资本主义世界的黄金时代；公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。

现实对行政学理论提出了新的挑战。

人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”，以取代“旧的传统理论”。

由美国青年行政学者发起的“新行政学”运动在70年代得到发扬光大，以此为基础，英国学者提出了重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”。

受政治学后行为主义思潮的影响，行政学研究更加注重政府行政的社会和政治意义。

20世纪80年代以来的研究
•一、经济学理论的介入
•1、詹姆斯·M·布坎南（James M. Buchanan）
•将政治决策的分析同经济理论结合起来，使经济分析扩大和应用到社会—政治法规的选择，1986年获诺贝尔经济学奖。

•二、政府再造理论
•戴维·奥斯本和特德·盖布勒
•1、《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》（Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming The Public Sector）1992
•公共管理与新公共管理
•研究范式（理论范式）VS改革运动
•新公共管理：英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”
三、中国行政管理学的发展：
1.中国行政管理学的重建与开拓
在中国，西方意义上的行政学教育始于20世纪30年代。

新中国成立后，经过1952年高等学校“院系调整”，行政学与政治学等学科一起被取消，其教学与研究工作从此一断就是30年，直至改革开放以后的20世纪80年代初期。

20多年来中国行政管理学发展大致经历了两个阶段，即恢复重建阶段和开拓发展阶段。

第一，恢复重建阶段。

1979年3月，邓小平同志在《坚持四项基本原则》的重要讲话中指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”［1］。

由此迎来了中国行政学教育和学科建设的春天，使中国行政学得到恢复与重建。

在整个20世纪80年代，中国行政学都处于恢复学科地位、重建学术组织与机构、积极开展学术活动、奠定行政学发展基础的阶段。

第二，开拓发展阶段。

如果说20世纪80年代的中国行政学只是刚刚起步的话，那么20世纪90年代行政学则是在进行着一场研究范式的转换。

这是指中国行政学在借鉴西方行政学理论的基础上，其研究价值取向、分析方法、管理思想与理念方面发生的转变。

2.学科复兴、发展的背景与动力
中国行政学学科的恢复和重建是在改革开放大政方针确立、从计划经济向社会主义市场经济转轨的大背景下实现的，也是在世界范围内政府及其公营部门大规模改革，行政学理论不断创新的过程中进行的。

这样的背景赋予中国行政学发展以重要的特征。

第一，中国行政学重建与发展本质上是中国改革开放基本国策、经济与政治体制改革的客观要求。

改革开放基本国策和建设有中国特色社会主义的目标为行政学的复兴提供了契机，经济体制与政治体制改革的要求呼唤和期待着行政学研究提供有价值的、真知灼见的改革理念和思路。

面向中国经济、政治、社会的全面改革和制度转型的现实要求，使得行政学从重建的时刻起，就将推进改革作为其发展的目标和主旋律。

第二，国外行政学理论与思想的创新，给予中国行政学发展以有力的推动。

从世界范围看，中国行政学重建的这20年，也正是国外行政管理理论发生重大变化的20年。

对于西方发达国家来讲，由于经济全球化浪潮、后现代社会结构、福利国家政策失败和新一轮政府及公营部门改革等诸多社会变化的影响，使传统以行政效率为中心、以韦伯理想科层制组织理论为基础，以政府内部管理事务为主导，信奉“政府万能”的行政学理论体系，受到了前所未有的挑战。

第三，中国社会发展中的环境变迁及提出的问题，促使行政学不断检视自身的作用与发展导向，增强行政学回应与解决公共问题的能力。

行政学应对公共问题寻求有效解决问题的途径，这是行政学发展与繁荣的根本所在，是其生命力的源泉。

中国行政学科的演进也同样是在不断回应问题中实现的。

进入21世纪后，一系列重大事件促使中国行政学从战略角度思考学科的发展导向、拓展自身的研究领域，采用更加现代化、科学化的研究方法。

3.中国行政管理学科建设的成果
在过去20年中，行政学作为一门独立的学科已得到全国社会科学和科学管理界权威系统的认可。

1997年学科调整后，行政学成为管理学门之下新增设的公共管理一级学科所属的二级学科之一。

行政学在研究、传播、教育培训方面取得长足的发展，主要成果表现在：
第一，在学科基础建设方面，明确了行政学研究对象和研究范围。

第二，在研究取向和途径上，行政学研究与分析方法走向多样化。

第三，进入20世纪90年代后，中国行政学界在传播先进的行政学知识和比较行政研究方面取得了重大进展，极大地满足了学科发展初期对理论、知识的渴求和需要。

第四，行政学科研究进一步分化，专业性研究逐步强化。

第五，行政学教育高速发展，形成了不断完善的学历教育和职业教育、正式脱产培训与业余在职培训相融合的多层教育体系。

5.中国行政管理学未来发展需要应对的重要问题
在全球化背景下，中国行政管理学面临的一个基本问题是如何构建具有中国特色的行政
学理论体系，这是一个复杂的系统工程，需要在研究内容、研究导向、研究方法、研究主体的分工与合作等方面有新的突破。

反思中国行政学理论建构受到诸多的限制，思考如何应对这些问题与挑战，将决定中国行政学今后的发展方向。

第一，西学东渐与行政学的本土化。

中国行政学的发展必然要经历从引进、消化、吸收到借鉴西方行政理论，进而创立具有中国特色的行政学体系的过程。

在这一过程中行政学需要同时面临国际化与本土化的双重任务。

第二，重新思考并发展中国传统政府管理的精华思想。

“管理学者从历史上可以吸取许多教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。

”［7］行政学的研究同样也离不了对古典政府管理思想的研究。

第三，加强应用性研究，更多地回应中国社会提出的公共行政问题。

“科学发展的动力在于不断回答现时代提出的问题和挑战。

一门学科的地位最终取决于它在多大程度上解决所涉及的现实领域的问题，行政学也是如此。

”
第四，关注方法论，实现研究方法的科学化。

社会科学研究方法的价值在于为人们提供分析问题、建构理论的支点和工具，它重在解释科学研究中的合理性问题。

第五，发展理论学派，促进研究队伍的专业化。

正如劳动分工和专业化能促进社会财富的增长一样，学科内的专业分工也是推动学科发展的重要动力。