建立城乡统一的建设用地市场

建立城乡统一的建设用地市场

——由中共十八届三中全会决定引发的思考

蔡继明*

内容提要：我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。正是由于宪法的这条规定，土地管理法等下位法都严格禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，禁止农村集体建设用地抵押，而任何单位搞建设必须申请使用国有建设用地，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让。所以，要全面贯彻中共十八届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提与国有土地同等入市，同权同价，就必须将《宪法》第十条规定的城市土地单一国有制修改为国家所有和集体所有两种公有制，由此才能建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。

关键词：宪法，城市土地所有制，城乡统一的建设用地市场

Abstract：Article 10 of Constitution of P.R.C provides: Land in the cities is owned by the state. Is that sosubordinate laws such as the land management law, etc. prohibit the use right 0f rural collective land to be sold, rented, pledged, used as nonagricultural construction. So, if we carry out the spirit of The Third Plenary Session of the eighteen Committee of the Communist Party of China, allow the rural collective management construction land enter the market with the equal right as the state land, having the same price and same right for the same land, Article of 10 of Constitution must be amended as Land in the cities is owned by the state and collectivities. Only in this way can we set up the urban and rural united construction land market, and make the market play a decisive role in the land allocation.

Key words: Constitution, urban land ownership, the urban and rural united construction land market

中共十八届三中全会决定指出：要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；赋予农民更多财产权利；建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征

地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；完善土地租赁、转让、抵押二级市场。[1]显然，要全面落实中共十八届三中全会决定的上述精神，必须对我国现行的一系列有关土地的法律法规进行修改和完善。

一、我国现行土地制度的弊端

我国现行土地制度存在诸多弊端，不仅严重阻碍着我国的城市化进程，而且排斥了农民平等参与现代化进程的权利，堵塞了农民公平分享现代化成果的渠道。

按照现行土地管理法，只要列入城市规划和城市建设需要占用农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于征地范围过大，征地补偿（按土地农业用途补偿）过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源。即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增值的权利。

不仅如此，现行土地制度还阻碍了农村土地流转与集中。我国目前农户户均土地面积为9亩左右，在世界上属于超小规模。而我国目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，从而阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。

二、修改宪法第十条是修改和完善其他土地法规的必要条件

有鉴于此，早在5年前的中共十七届三中全会决定就指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开

规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”[2]但是，5年过去了，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的进程步履维艰，以至于5年后的中共十八届三中全会不得不再次重申“建立城乡统一的建设用地市场”。

不仅如此，国务院前总理温家宝曾在2012年政府工作报告中将“制定出台农村集体土地征收补偿条例”列入年度政府主要任务之一，但在他作为国务院总理履职的最后一年里，这个条例也没有出台。

进一步说，酝酿多年的《中华人民共和国土地管理法》修改始终没有进展，即使在诸多修改意见中最终只抽取了一条关于征地补偿标准的修改，在2012年末也没有付诸全国人大常委会表决，立法过程由此中断。

之所以如此，是因为我国有关土地制度的法律法规是一个庞大复杂的系统，其中任何一项改革都会牵一发而动全身，如果没有一个顶层设计，在不修改和完善上位法的情况下，试图对下位法和国务院条例进行任何修改都会遇到重重阻力并与上位法相矛盾。

近日，国土资源部部长姜大明在解读十八届三中全会后土地制度的发展方向时指出：建设用地城乡统一需先修正相关法律，其中包括《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。[3]

姜大明部长列举的有关土地制度一系列需要修改的法律中，唯独没有提到《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。然而上述这些法律之所以禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，禁止农村集体建设用地抵押，之所以规定任何单位搞建设必须申请使用国有建设用地，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让，根本原因在于宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有，根据这条规定，只要列入城市规划圈的土地（包括城中村的土地），无疑都要变为国有，而集体土地变为国有的唯一途径就是行政性征地。所以，不改变宪法第十条，政府征地的范围就不可能缩小，农村集体的土地就不可能与国有土地同等入市，与国有土地同地、同权、同价，其他土地管理法等下位法的修改也不可能到位。要缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，必须修改《宪法》）中有关城市土地国有制的条款。因为《宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有。如果不将《宪法》中城市土地单一国有制修改为国家所有和集体所有两种公有制，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下也不能用于城市建设，由此也就不可能建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。