公共管理案例分析-卫生死角问题

公共管理案例分析

王周

事件始末：2018年3月18日，江西省鹰潭市民夏女士通过问政鹰潭平台投诉，白露桥洞附近的荒地上垃圾成堆。对此，网友戏称“这是要建垃圾场的节奏啊”。随即，问政鹰潭平台以《鹰潭城区臭烘烘的“垃圾山”无人管》为题，予以曝光。对此，市城管局称该区域属月湖区管辖范围。而月湖区城管局负责人

却表示，这片区域

属于市城管局管辖

范围，或者应该由

街道安排人员自行

清理，街道则表示

居民没有按时缴纳卫生管理费用。2018年4月4日，记者再次追踪调查，发现相关部门已着手整改，工作人员告诉记者，由于垃圾常年堆积、清理难度大，预计清理工作将需一段时间来完成。

问题：思考如何解决城市公共管理中的“卫生死角”问题？

分析：

古希腊哲人亚里斯多德曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。本来干净的街道，直到堆积成为臭气扑天的垃圾山，直至影响周边居民日常生活与身体健康。案例中涉及到几个相关主体，包括市城管局、区城管局、街道和居民个人，相关管理部门推诿扯皮的“责任死角”在政府与市民心理之间活生生开辟出一道鸿沟。

英国科学家哈丁用“公地悲剧”描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果。在鹰潭市这块产权不明的公共用地上，社区居民乱倒垃圾，不缴费用的“搭便车”行为，街道办事处、城管部门、居民责任划分不清相互推诿的行为，使诸如垃圾清运之类简单的公共管理工作陷入了“集体行动的困境”之中。“我不做总有人去做”，社区居民将垃圾随手一扔，方便省事还不失动作潇洒；“别人出钱我不出，照样能办好”，拖欠乃至不缴卫生费用或期冀政府买单，每个理性居民的最优选择均是“不缴费”；“我不管总有人去管”，居民盼着社区管，社区盼着城管部门管，“多一事不如少一事”，况且是费力又费钱的公共事务。每个人都被困在一个迫使他在有限范围内无节制地追求自己

利益最大化的“纳什均衡”中，“尽管各方都有解决问题的强烈愿望，但却始终没能明确各方的责任，无法形成解决问

题的合力”，结果正如哈丁设想的一样，发生的是一场无人缴费、无人管理、垃圾成山的“公地悲剧”。勿庸置疑，垃圾堆积的不仅仅是一座臭气难闻的“卫生死角”，也堆积出相关部门在卫生管理中“踢皮球”的一块“责任死角”，更透露出政府在城市公共事务管理中的弊病与危机。

如何解决这些问题？我们认为可以通过政策配置或制度安排来达到目的：

第一，产权明晰，责任明确。公共资源的使用必然有时间和空间的限定性，并确定负责任的提取方式，以使公共资源可持续发展。边界的不清晰和非确定性，只能使公用资源过分提取直至耗竭。公共产品或公共服务的提供也要落实到事，责任到人，否则无人负责，一片混乱，公共产品供给势必短缺，公共组织效率势必缺失，公共秩序无法安排（“公地悲剧”发生）。因此，应按照“谁主管，谁负责”，“谁受益，谁交费”的原则，合理界定居民、企业、街道办事处和城管部门四者的责、权、利关系，化“责任死角”为产权明晰、职责明确、自主经营的“责任田”。城管部门、街道办事处分别为城市公共卫生的主管部门和协管部门，在社区公共卫生设施（垃圾站）和垃圾清运工作中负有不可推卸的责任。社区居民作为直接受益人，也应为垃圾清运工作买单付费，积极缴纳卫生费用。

第二，市场交易，降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的，我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样的消费。这表明正外部性的存在。“公用地”过度使用，我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是资源耗竭——负外部性出现了。为降低外部性，使收益与成本对称，必然要对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法，垃圾有偿处理制度正体现了这一点。在垃圾山治理工作中，也可引入市场运作的办法，如通过让渡部分使用权给企业管理以解决垃圾清运中经费不足

的问题，通过企业外包方式破解街区公共卫生管理难题。

第三，沟通协调，自主治理。无论对于公共产品的供给，还是公共政策的执行都少不了协调机制和契约机制。没有协商就无法达成公共事务管理的契约，也就无法形成公共管理的秩序安排。同时，有了建立在信任基础上的契约和规则，就建构了公共组织，就可以开展“多中心治道”和进行集体公共选择。垃圾成山的“公地悲剧”的发生，凸现出当地政府和主管部门协商服务不到位和作为不够问题。发挥政府在公共事务管理中的沟通协商职能，引导企业、社区和居民建立自主治理的非政府组织，如成立社区卫生管理委员会，形成委托代理关系，完善社区公共卫生管理制度和居民公约等契约机制，规范居民卫生行为，不失为解决问题的一条有效途径。

第四，理性激励，合理监督。要克服集体行动的困境，使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性，达到“众人拾柴火焰高”的目的，必须解决集体与个人之间的利益关系问题。即通过建立赏罚分明的激励机制和明察秋毫的监督机制，克服个体“搭便车”行为，最大实现公共利益和公众福祉。如对乱扔垃圾和拖欠费用的单位或个人课以罚款，对推诿扯皮的管理部门深究其责，乃至曝光批评等。

“群众利益无小事”，何况公共卫生关乎群众生命健康安全，同时，城市卫生也是城市形象与城市文明的标志。