第四讲 政策制定的理论与方法

第四讲公共政策制定的理论与方法公共政策制定的书目很多，我们这里让大家阅读的7本关于公共政策制定的著作和1篇论文按照公共政策的两大研究范式来了划分。

属于第一种研究范式——政策科学，即追求政策科学的科学性，致力于揭示政策制定过程的一般知识和一般逻辑的只有两部——那就是杰弗里.维克斯的《判断的艺术——政策制定研究》、《逆境中的政策制定》，我们所列出的其他数目都是属于第二种研究范式——政策分析研究范式，即着眼于政府政策制定和执行过程，以提高公共政策的制定和执行能力，改善公共政策质量。

托马斯·R·戴伊是美国著名非营利教育机构——林肯公共服务研究中心主席，曾任佛罗里达州立大学麦肯锡政府研究系教授。

戴伊教授在美国政府和公共政策研究领域享有盛名，撰写了大量专著和论文。

其〈民主的讽刺〉、〈州和社区中的政治〉、〈理解公共政策〉、〈最谁统治美国〉等书版式再版，极具社会影响。

《自上而下的政策制定》探讨了基金会、智囊团、政治捐助者、特殊利益代表集团、院外活动者、律师事务所和公共媒体在美国公共政策制定过程中所扮演的不同角色和进行的各种活动。

而自上而下的政策制定模式描述的是国家的精英集团通过什么样的过程将他们自己的价值观和偏好转化为公共政策，整个过程都充满了精英集团与政府(包括国会和法院)的互动。

指出美国自上而下的政策制定模式是由美国社会的财富和权力的结构决定的。

书中通过对大量案例、数据、图表、特写、调查问卷等，使作者的观点建立在大量实证分析的基础上，具有说服力。

的语言将美国政策制定过程的方方面面进行了角度新颖的分析。

本书让我们看到，在这个号称民主圣殿的美国，公共政策也并非反映了“民众的要求和呼声”，而是通过自上而下的制定模式反映了占统治地位的精英集团的价值观念和兴趣爱好。

尽管自上而下的政策制定模式并不是很受欢迎，但托马斯·R.戴伊仍然认为，在国家精英集团的权力切实受到宪法限制的前提下，自上而下的政策制定与民主的真谛并不矛盾，并不会损害到美国民主的核心价值观。

【美】约翰.金登《议程、备选方案与公共政策》对公共政策中的核心环节——问题是如何引起官员的注意的？备选方案是如何产生的？政府议程是如何建立的？（为什么有些问题会被提上政府议程而其他问题会被忽视，为什么政府内部及其周围的人们十分关注某些备选方案而舍弃其他备选方案？）对这一系列问题的回答几种在政策参与者身上——是谁通过何种方式影响议程的确定及备选方案的说明？金登描述了三条过程溪流：问题溪流、政策溪流和政治溪流。

政策的参与者——总统、国会议员、文官、压力集团、新闻记者、学者等都可能参与每一个过程。

金登指出，在某一个关键的时间点上，问题源流、政治源流、政策源流这三个源流汇合在一起，问题就被提上了政策议程。

这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。

“政策之窗”开启，社会问题被关注并进而提上政策议程。

金登在书中运用访谈法、案例研究法对问题的识别和界定的方式、政策建议提出的方式、政治事件进入的方式以及这些因素相互作用的方式进行研究。

金登在《议程、备选方案与公共政策》中所提出来的理论被称为多源流分析框架。

多源流分析框架对政策过程理论的重大贡献“政策过程”理论中阶段论占据主要地位，它“把政策过程分解为相互联系的几个阶段，我们可以对其中每一个阶段进行独立的考察，也可以考察任何阶段之间或所有阶段之间的关系，从而使公共政策变得更容易理解”，同时“阶段论有助于政策科学从一个纯学术的方向走向一个更具判断性的艺术、行业”。

阶段论在公共政策研究中一度占据主要地位。

如安德森的五阶段论:c1.政策议程;2.政策制定;3.政策选择;4.政策执行;5.政策评估)。

尽管政策过程阶段论在上世纪90年代以前一直占据主导地位，但是，随着政策研究的深入，实践材料的丰富以及哲学和其他社会科学的发展，阶段论在90年代受到了越来越多的批评。

对政策过程阶段论批评最集中的是——“它不是一种真正意义上的因果理论”。

传统的政策过程理论认为可以找到政策过程中存在的客观规律，以确定政策从问题的识别到议程的建立再到政策的产生的因果联系，进而达到对一公共政策进行预测的效果。

随着研究的深入发展，许多人提出了与此不同的观点:政策过程各个阶段并不存在内在的因果关系，阶段的发展可能只是时间上的序列。

因此，学握政策过程的知识并不能对未来的政策走向进行预测，政策转变的发生我们是不得而知的。

这样，阶段论在其产生认识论和方法论基础上陷入了一种困境。

后现代的公共政策理论（如多源流理论、倡导联盟理论、政策扩散理论和制度选择理论）认为，政策的产生是根本无法预测的，许多偶然性的事件都可能导致政策的变迁。

因此，政策不是政府能主导的，政策过程的内容也显然要比一种简单的阶段划分要丰富和复杂得多。

多源流理论最早是由关国政治学家约翰·W·金登(John Kingdon)在1995年提出来的。

金登用了4年的时间进行了深入的访谈和研究，在对科恩、马齐和奥尔森提出的垃圾箱模型进行改造的基础上，提出了政策过程的多源流理论。

多源流分析框架的主要内容及其应用多源流理论认为，政策的制定是在一种“模糊性”条件下进行的。

这种“模糊性”是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”。

该理论认为，在政策系统，存在着3种不同的源流:问题流、政策流和政治流。

1.问题流(the problem stream)在社会环境中，各种社会问题形成一条问题流。

问题很多，然而并不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程。

我们需要了解的是:为什么一些问题能够得到政策制定者的关注，以及它们是如何引起政策制定者的注意的。

发现问题的方式：指标、焦点事件和反馈信息。

需要借助危机或焦点事件的发生来起催化剂的作用。

如孙志刚事件终使收容遣送办法废止,SARS危机为我国公共卫生安全体系的构建提供契机等。

由于物权法的缺失引致的典型事件如嘉禾强制拆迁事件。

这是一起地方政府以公共利益为名侵犯公民权利的恶性时间。

2.政策流(the policy stream)在政策系统中，存在着政策共同体。

“政策共同体是一个包含着‘官僚、国会委员会成员、学者和思想库的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。

”围绕着问题的解决，政策共同体中的成员提出了许多意见和主张。

他们四处散发自己的主张，希望自己的政策建议能够得到重视。

这就构成了政策系统的政策源流。

在政策方案的选择过程，有此政策建议能够得到重视，另一此却会被抛弃。

政策方案选择的标准包括技术可行性和价值观念的可接受性，技术上难以操作的建议生存下来的可能性较少，与决策者的价值观念不一致的建议很少被考虑采纳。

如物权立法启动到表决通过，经历了10多年反复讨论。

既有关于立法细节的争论，也有关于社会卞义基木问题的博弈。

可以将之理解为“政策的分裂、软化和达成共识”的过程:1.关于立法细节的争论。

根据全国人大常委会委员长会议的决定，物权法学案向社会全文公布征文意见。

全国人大法工委向地方各级人大、高检、高法、各部委、社会团体以及法学专家们发出征求意见函，新闻媒体也对草案进行了广泛报道。

在短短的40天时间里共提出相关意见11543件。

其中对许多关系到人民群众切身利益的问题，如公共利益如何界定、农村土地承包经营权是否可抵押、宅基地使用权是否可转让、是否应该明确城镇集体所有权的归属、小区车位和车库归谁所有等问题都进行了充分的民卞协商和讨论。

2.关于社会主义基木问题的博弈。

一方是以北大巩教授为代表的教条卞义者，另方则是与时俱进的改革者。

2005年8月12日，巩教授在网上发表公开信《一部违背宪法和背离社会卞义基木原则的(物权法)学案》，认为这部物权法学案的基木原则违宪井背离社会卞义，必须做原则性修改。

他认为只有首先保护公有财产，才能保护绝大多数公民的个人财产。

对此，立法小组和多数专家学者指出，所谓“公”的利益应该由公法来加以保护，如果在《物权法》中强调甚至重点保护国家财产和国家利益的话，将会造成公权力对私权力的侵犯。

我们看到，两种对立的政策卞张进行着激烈的交锋和碰撞。

3.政治流(the political stream)政治源流包括国民情绪、公共舆论、执政党的更迭和党派、意识形态等内容。

在政治领域内，这此因素都能够促使政治家们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策的制定。

在物权立法过程中，普通公众通过信件、互联网等方式不断地向决策阶层和立法小组表达着他们的意见并迫使精关阶层接受其意见;同时，不同的利益群体也充分利用其自身的独特优势对物权法的具体内容进行着尽可能符合自身利益的争论，有时甚至会才求一些具有影响力的知识精英和官方话语来为自身利益代言。

这3条源流是彼此独立的，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流。

在某一个关键的时间点上，它们汇合到了一起，问题就会被提上政策议程。

这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”，金登将其定义为“政策建议的倡议者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”。

能够促使政策之窗开启的既可能是社会事件，也可能是政治事件。

但是政策之窗并不经常打开，而且政策之窗开启的时间并不长。

政策建议的倡导者需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题、政治与他们所倡导的政策这3个源流的结合，以确保他们的政策建议能够上升到政策议程并形成特定的政策结果。

多源流理论实际上告诉了我们在政策制定中存在的并不是所有的问题都能够上升到政策议程，并不是所有的政策建议都能够得到实施，而那些最终得到解决的政策问题是因为它们获得了比较好的机会并且抓住了这个机会。

多源流理论不仅为我们理解公共政策制定过程提供了一种全新的理论视角，在实践中，也能够被广泛地用来解释实际案例。

（社会救助办法的出台）孙志刚案件、三农问题、教育政策的出台、物权法的制定、个税改革、水污染的合作治理等等。

打开“政治系统的黑箱”戴维.伊斯顿在其《政治生活的系统分析》中，将整个政治过程描述成一个黑箱。

选民们把各自偏好输入进去在黑箱中经过利益的聚合,最终转化为公共政策来满足选民们的需求。

伊斯顿的系统模型为我们理解公共政策制定过程提供了一个宏观的框架，但是对处于输入与输出之间的政治系统是如何制定公共政策的，他没能进行描述，而是将其成为“黑箱”。

金登的多源流分析框架则揭开了伊斯顿所构建的黑箱，为我们理解公共政策的制定过程提供了一个独特的视角。

金登所采用的研究方法（P291页，“论方法”）区别于其他公共政策的著作，金登在《议程、备选方案与公共政策》中采用实证方法。

主要是访谈和案例研究，其中包括了247次访谈和23项个案分析政府内部的政策参与者的分析┌───────┬─────────────────────┐│政策过程参与方│行政当局││├──────┬───────┬──────┤││总统本人│总统办事人员│政治任命官│├───────┼──────┼───────┼──────┤│重要程度│非常重要│重要│重要│├───────┼──────┼───────┼──────┤│主要影响对象│议程设立│备选方案│议程设立│├───────┼──────┼───────┼──────┤│作用方式│积极影响│拟定备选方案│抬高问皿│││消极阻碍│││├───────┼──────┼───────┼──────┤│可以利用的资源│否决权、雇佣││职位│││及解雇、协调│││││优势、控制公│││││众注惫力│││├───────┴──┬───┴───────┴──────┤│文官│国会││├──────────┬───────┤││国会议员│国会办事人员│├──────────┼──────────┼───────┤│重要│重要│重要│├──────────┼──────────┼───────┤│备选方案│议程设立│备选方案│├──────────┼──────────┼───────┤│执行│造势、推动议程设立│影响议员│├──────────┼──────────┼───────┤│长期供职、专长、与利│法定权成、公开性、长│与议员的关系、││益集团的关系、与国会│期供职、政治信息与技│与各种思想库的││的关系│术信息的结合│接触│└──────────┴──────────┴───────政府外部的政策参与者分析┌───┬────┬────┬────┬─────────┬───┐│政策过│利益│学者、研│媒体. │与选举有│公共││程参与│集团│究人员和││关的参与者│’舆论││者││咨询人员│├───┬─────┤││││││竞选者│政党││├───┼────┼────┼────┼───┼─────┼───┤│重要性│非常重要│重要(仅│比较重要│比较│重要│重要││││次于利益││重要││││││集团) │││││├───┼────┼────┼────┼───┼─────┼───┤│主要形│议程设立│备选方案│议程备│政策│政策议程│备选││晌对象│备选方案││选方案│议程││方果│├───┼────┼────┼────┼───┼─────┼───┤│作用│阻碍议│通过思想│报道事件│竞选│宜传、│影响││方式│程、将自│长期影响│信息沟通│承诺│介人国会│议员│││己的备选││││││││方案依附││││││││在已有议││││││││程上││││││├───┼────┼────┼────┼───┼─────┼───┤│可以利│影响选举│专长、名│影响公共│竟选│宜言的内│与议员││用的资│的能力、│声│舆论、影│间建│容、在国会│的关││旅│内康力││响政治家│立的│乃至在国│系、与││││││联盟│家中的领│各种思│││││││导作用、对│想库的│││││││追随者提│接触│││││││出要求、其││││││││代表的意││││││││识形态││└───┴────┴────┴────┴───┴─────┴───┘。