行政立法公众参与问题研究

行政立法公众参与问题研究行政立法是法定的行政机关依照法定权限和程序制定行政法规和规章的活动。

在司法实践中往往存在着立法机关对行政机关授权过宽，使之行政机关在行政立法过程中享有太多自由裁量权。

于是，世界各国普遍采取立法机关授权立法控制、司法违宪审查控制的方法来有效地控制行政机关的行政立法权。

随着民主思想的不断高涨，公民主动要求参加国家政治生活的愿望也更加强烈，能够充分体现民主精神的公众参与理论也慢慢兴起，行政立法中的公众参与使得人民主权理论能够在行政立法过程中得到延伸，能够让公众参与行政立法全过程，从而有效地防止行政立法过程中行政自由裁量权的滥用，使行政立法权能够良好运行。

本文分析了我国行政立法过程中公众参与存在的一系列问题，在此基础上有针对性地提出了我国完善行政立法过程中公众参与制度的建议。

标签：行政立法；公众参与；立法听证20世纪60年代在西方国家公众参与制度产生并迅速发展，直到20世纪90年代传入我国，并逐渐运用到立法层面，形成了较为完善的行政立法过程中的公众参与相关规定，如我国的《立法法》《行政法规制定程序条例》等。

随着我国依法治国方略的慢慢深入发展，我国各省市已经大兴开门立法，甘肃省率先在2013年通过了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，这是国内第一部指导、鼓励和规范公众立法参与活动的专门性地方性法规，标志着今后甘肃省的公众参与将有法可依。

与此同时，公众参与行政立法相关的法规、规章相继出台，表明了我国公众参与行政立法正在蓬勃发展。

但同时我们也应该认识到，在司法实践中现有的行政立法程序对于公众参与制度的规定还不够完善，大多表现在形式上未能做到公众参与制度的操作性和后续保障性的目的，使得行政机关拥有过大的自由裁量权，公民的权利得不到保障、意见得不到尊重和落实，公众参与制度难以做到有效的发挥。

因此，本文认为，想要促进公众参与行政立法，就必须对现行的公众参与行政立法的规定进行改进和完善。

一、行政立法中公众参与的基本形式与意义1.行政立法中公众参与的基本形式。

根据我国《立法法》的规定，可以概括出公众参与行政立法的方式主要有立法听证会、座谈会、论证会等。

而现如今政府推进阳光政府政策，开辟了更多便捷灵活的公众参与政府管理的措施，主要体现为以下几个方面。

第一，立法听证会。

立法听证是普通的社会民众直接参与行政立法最主要的方式，由立法者主持，由利害关系人或其代表以及其他人参加，就法律草案内容发表意见、提出证据和进行辩论，并对立法结果产生影响的形式。

第二，公开征集意见。

公开征集意见是指行政机关将其认为与行政相对人具体生活相关的事项通过网络、媒体等方式公布，并对征集到的信息与意见进行筛选，对有用的进行采纳，同时对不采用的进行理由说明。

第三，座谈会。

座谈会是相对比较专业的参加方式，其专业性主要体现在参与的主体都是各领域的专家、代表，具有更高的专业知识，其受到行政机关的邀请参与到行政立法过程中。

第四，行政立法调查。

行政立法调查在我国还未被采取，但是为了公众参与更加民主与规范，该方式应该受到我国行政机关的关注，其主要是通过调查问卷的方式了解公众的意见。

相对于其他的方式，行政立法调查更加精细。

2.行政立法公众参与的意义。

行政立法公众参与在经过司法实践的考验，自身规范更加完善，其存在的价值也得到了印证。

主要体现在：第一是实现行政立法民主化。

通常立法的民主性体现在參加立法的主体的多样性，而处于社会各个不同阶层的普通公众拥有很多真实生活信息和丰富的社会经验，公众能够在立法过程中向行政机关展现一个真实而又丰富的现实社会。

因此，公众参与可以大大提高行政立法的民主性。

第二是提高行政立法的可接受性。

行政立法制定的目的在于政府对民众生活的规范，虽然其具有强制性，但过多依赖于强制施行反而会起到相反的效果，由此可以知道只有被公众接受，反映大多数民众的意愿才可以有效实施。

由于政府的管理行为最终取决于广大公众，在行政立法中考虑公众的意见是必要的，也就是行政行为的实施效果由受其影响的公众对其理解和接受的态度来判断。

行政立法所调整的范围较广，现实社会的具体需要很难被完全了解，公众也存在着不同的利益需求，公众参与行政立法提供信息，发表自己的意见，让行政机关参考、吸取、接纳并体现在所立之法，使其更加反映民意，便更能让民众接受，由此可接受性提高了。

二、行政立法公众参与存在的问题行政立法公众参与制度对于专门法律人士也许是比较好理解的，但也主要限于书本知识，更不要说是知识体系和文化差异巨大的普通社会公众了，恐怕大多都避之唯恐不及，何谈有效参与。

我国也慢慢在实践中推行该制度，但由于起步太晚，法律规定又太过于系统，使得我国行政立法公众参与还存在很多问题。

1.缺乏公众参与“动议权”。

行政立法动议权是指公民有权对行政机关提出的立法草案进行修改与废止的权利，即普通公民主动参与行政立法的权利。

公众的参与权要求公众能参与行政立法的从立项、起草到审查、实施的各个阶段。

但是，我国法律并没有相关规定，也就是说法律没有赋予公众行政立法动议权。

该动议权的缺失将会使行政机关的立法权得不到节制，非常容易形成权力滥用，从而损害社会公众的利益。

为此，行政立法的参加主体必须是多样化的，不能让行政机关的权力得不到控制，社会公众各式各样，参加到行政立法过程中去的话将大大提高行政立法的民主性与科学性，即我国不应该缺失行政立法动议权。

2.立法信息公开不到位。

行政立法信息公开方面存在很多问题，如信息发布迟缓、不完整；信息发布的渠道分散等。

其中最严重的问题是立法公开的范围太窄，只有公众知道要立法律这件事情本身和所立法律的性质、有关方面和想要解决的问题才会考虑是否参加立法。

行政机关在这方面存在很大问题，使得民众根本就不清楚有可以参加的立法或是通过公开的信息不能够了解到是否与本人利益相关，从而使公众做出了错误的选择。

因此，政府应该在该方面加强规范。

3.行政立法听证程序流于形式。

举行立法听证会是普通的社会公众直接参与地方立法最主要的途径，然而在我国的地方立法实践中，还存在很多不足。

我国虽然对行政立法听证做了规定，但只是做了原则性的规定，缺乏可操作性，其中对听证代表的选举、参加人的权利义务关系、相应的保障救济制度以及立法听证程序的流程环节规定等中间具体操作程序的缺失将会使立法听证程序束之高阁，或者存在浑水摸鱼的现象，这都使得公众参与行政立法的权利得不到程序保障。

这反而使得听证程序沦为行政机关滥用权力、践踏民意的保障手段。

4.公众参与行政立法欠缺救济机制。

规范化的权利保障机制，是公众参加行政立法这一权利得到实现的关键所在。

在现实生活中，虽然公众参加行政立法是其权利的行使，相应的行政机关负有保障、鼓励的义务，由于行政机关拥有太多的程序主导权和自由裁量权，导致公众参与权利的行使受到行政机关很大的限制，在此基础上我国又缺乏相应的救济制度，使得公众权利得不到保障。

救济制度的缺失是最大的缺憾。

实践中，关于是否需要公众参与、参与的途径及其效力等问题，行政立法机关享有较大的自由裁量权，而又缺乏相应的问责机制，导致公众行使参与权演变为行政立法机关的一种“施舍”，公众对立法主体滥用裁量权的行为没有进行法律救济的办法。

三、完善我国行政立法中公众参与制度的对策1.赋予公众行政立法动议权。

行政立法动议权是民众参与行政立法的前提与基础。

只有授予公众行政立法动议权，才可以保障民众参与权利的实现，这有利于行政立法的民意体现，使得公众更容易接受并实施。

随着公民人权意识提升，被动地接受行政机关的立法已经不能满足人民的意愿和需求，民众迫切地需要主动参加到行政立法中去维护自己的利益。

为此民众就享有依照自己意愿管理自己生活的权利。

在世界主流的发展方向下，行政机关已经不能是行政立法唯一的动议主体，享有动议权的主体在慢慢增多，因此我国也应当授予公众行政立法动议权。

2.完善政府立法信息公开制度。

现代社会要求政府信息透明化，这是公众参加行政立法的基础，必须建立完善的立法信息公布体系。

对于立法信息公开的范围，除了涉及个人隐私、国家秘密、商业秘密和有关部门的内部信息以外，其他信息都要公开，特别是与公民切身利益相关的必须公开。

同时政府立法信息公开必须及时，这样才可以保障立法信息的实时性。

立法信息的公开必须全面，不可有部分的隐藏，不全面的信息会使得公众了解不到真实情况，做出错误的决定，或是行政机关有特意引导的嫌疑。

3.完善行政立法听证制度。

行政立法听证是行政机关在制定行政法规与规章时应当听取利害关系人的意见程序。

行政立法听证是公眾参与的核心过程，能够最大限度地发挥公众参与的力量，其作为民众反映意见的程序应该得到详细具体的规定，提高实际操作性，为此应当对听证的主体、范围、具体操作环节进行完善。

4.完善行政立法公众参与救济措施。

授予民众参加行政立法权力的同时，也必须规定相关的救济措施，才可以很好地保障公民对行政立法参与权的行使，所以完善行政立法公众参与的救济措施非常重要。

第一，应当加强权力机关对行政立法过程中公众参与的监督，法律规定权力机关只对行政立法的最后结果进行监督审查，本文认为应当扩大权力机关监督的范围，要对行政立法的全过程进行监督，以确保公众参与行政立法的作用。

第二，司法救济是社会公正的最后一道保障，对行政立法公众参与的参与权保障，有必要纳入司法保障范围之内。

根据我国《行政诉讼法》的规定，只有一些规范性法律文件在一定条件下才可以被附带审查。

固然相对以前的规定，这已经是有所进步的，但还是不能够很好地保障公众参加行政立法权的行使。

所以，应当将行政诉讼的适用范围进行扩大，法院不光是等待当事人请求时才进行审查，应当在当事人提起行政诉讼时主动告知其拥有该项权利。

并且将范围扩大，虽然无权进行撤销和宣告无效，但可以向权力机关提出相应的司法建议，最终由权力机关来做出裁决。

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