公共管理理论讲义 第四章 政府流程

（二）行政执行

政府能力与行政执行 行政执行研究的途径
行政执行研究的模型
行政执行的方式
行政执行与政府能力

行政执行：以国家行政机关为主体的多元社会组 织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法 贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。
语 境

行政执行是公共行政过程中的重要环节 “政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执 行”？（戴伊） 行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续 “执行一部宪法比制定一部宪法更要困难得多” （威尔逊）
综合研究途径（一）

治理（governance）理论： 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调； 治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不 是一种正式的制度，而是持续的互动；治理不再 是中央集权，而权力分散；不再是监督，而合同 包工；不再是由国家进行再分配，而是国家只负 责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场 原则的管理。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
现实（一）

政策形成的自主性 形成一个严密的组织系统以执行国家的意志
重点：提升政府对各利益集团的调控能力（如 “剪刀差”政策向城乡博弈的转变）
现实（二）

“软政权化”问题的出现 “软政权化” ：1974年诺贝尔经济学奖得主冈 纳· 缪尔达尔在对东南亚诸国进行15年的跟踪研究 后首次提出。具体是指各级公务人员“常利用各 自掌握的资源，在违法和抵制法规的基础上，为 一己私利进行交换”，并且根据自己的私利来决 定执行或者不执行政府的法规和政令。

语 境

行政执行是检验公共政策质量的重要标准 “执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在 实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的 错误，在实践中间发现新的问题，制定新的政策。 所以重要的问题在于执行，在于实践。”（刘少 奇） 行政执行是行政管理诸方面的集中反映

现 实

行政执行的能力和有效性是公共行政学研 究一个永恒的主题。

特征：主体、主要环节、政治性、结果
行政决策过程

基于西方经验的政策过程理论模型 基于中国经验的政策过程理论模型
西方的政策过程理论模型

揭示认识论本质的理论模型： 理性决策模型


有限理性决策模型
渐进决策模型
西方的政策过程理论模型

揭示社会本质的理论模型 机构-制度模型


集团模型
政策的社会操作过程

政策制定过程：调查研究——调查-研究-决策；蹲 点调查；“解剖麻雀”-引出一般 政策执行过程：调查-试验-推广；追踪调查、反馈 执行情况；一切经过试验；一般号召与个别指导相 结合 政策过程的循环：调查-研究-决策，循环往复，以 至无穷；个别-一般-个别，循环往复，以至无穷


决策的科学化与民主化
综合研究途径（二）

政策网络理论(Policy Network) 发展历程：起始于美国的“铁三角”模型；后随 着政策制定过程和政策环境的的日益复杂化、公 民意识的觉醒使得现代政策执行必须依赖政策利 益相关者的合作。
综合研究途径（二）

基本观点： 公共政策由多方利益相关者，结成一定的网络共 同参与制定； 参与者加入网络主要是为了自身目标（主要是物 质利益）实现；

过多关注中央行动者的目标和策略 完美行政在现实生活中是不存在的 基层官员的变通行为不可避免 意外事故不可避免


无法进行有效地评估
政策是在执行实际过程中制定和修正的，政策制 定与执行无法有效区分
自下而上的研究途径

重视基层官员的作用（“街头官僚”） 行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程
二、政府流程的基本内容

政府流程是政府在实施管理时，为达成特定目标 所经历的体现工作规律的稳定的活动步骤的集合。 行政决策 行政执行

行政监督
（一）行政决策

行政决策概述 行政决策过程
行政决策概述

内涵：行政决策是指国家行政机关工作人员在处 理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据 一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系 统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基 础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决 定。
现实（三）

政策执行偏差严重损害了政府形象，降低了政策 执行效率。 政策执行偏差广泛存在于各种政府过程之中。 （美国约翰逊总统的“伟大社会”项目）

政府能力与行政执行

提升政府能力，迫切要求加强行政执行研 究。
行政执行研究的途径

划分依据：根据行政执行研究的出发点、侧重点、 理论预设以及对行政执行各个因素的理解，可划 分为三种路径： ——自上而下的研究途径 ——自下而上的研究途径
——综合研究途径
自上而下的研究途径





研究基点：解释政策过程出现或没有出现成功的 结果。 研究角度：中央政策制定者 政策过程：意向-决策-行动，执行起始于政策制 定终止的地方 将政策制定与政策执行分开 关注科层组织在政策执行中的作用 重视外部环境对政策执行过程的影响
自上而下的研究途径
不 足

政策的社会操作过程
政策的元认识过程

政策制定过程：实事求是，一切从实际出发；从客观 到主观；从物质到精神；从实践到认识；从感性认识 到理性认识；从个别到一般 政策执行过程：实事求是，一切从实际出发；从客观 到主观；从物质到精神；从实践到认识；从感性认识 到理性认识；从个别到一般 政策过程的循环：从相对真理到绝对真理；物质-精 神-物质，循环往复，以至无穷；实践-认识-实践， 循环往复，以至无穷；个别-一般-个别，循环往复， 以至无穷
政府流程问题的提出

企业流程与企业流程再造 政府流程与政府流程再造
企业流程再造

背景：最大限度地适应以“顾客、竞争、变化”为特征的现代企业经 营环境，摆脱建立在劳动分工理论基础上的传统企业作业管理模式束 缚。
美国麻省理工学院计算机教授迈克尔· 哈默与CSC Index公司董事长詹 姆斯· 钱皮第一次全面提出“企业业务流程再造”的概念。主要创新 之处在于它是对前人关于流程管理思想、组织管理思想以及信息技术 对组织影响等理论和方法的一种集成，强调以业务流程为改造对象和 中心，以关心客户需求和满意度为目标，利用先进的制造技术、信息 技术及现代化的管理手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理 上的职能集成，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组 织结构，从而实现企业经营在成本、质量、服务和速度等方面的巨大 改善，提高企业生产效率和在市场中的竞争能力。(《改革公司：企 业革命的宣言书》,1993)

政策执行偏差现象的大量产生 政策执行偏差：政府在实施政策过程中，由于主 客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产 生了不良后果的政策现象。
现实（三）





表现 象征式政策执行：农村税费改革 附加式政策执行：经适房政策 或缺式政策执行：农村税费改革政策 替代式政策执行：官煤撤资 观望式政策执行：官煤撤资 照搬式政策执行：“文件旅行” 规避式政策执行：官煤撤资
现 实

国家自主性与国家能力研究的兴起 “软政权化”问题的出现

政策执行偏差现象的大量产生
现实（一）

国家自主性与国家能力研究的兴起 国家自主性：作为现代国家的本质属性，是指国 家作为社会公共利益的代表，超越于社会利益集 团，为实现社会公共利益目标而自主行事。包括 国家能力和国家对社会的超越两个因素。
精英模型
基于中国经验的政策模型

毛泽东：“中国的特点要保存。应该是在 中国的基础上面，吸取外国的东西。”

提出：党的十三届六中全会提出“建立和 健全民主的、科学的决策和执行程序”。
基于中国经验的政策模型
两种资源： ——理论，特别是认识论和历史理论 ——公共政策的经验认识 两种资源能够以主观与客观、理论与实践、 知与行的统一获得某种一致性。
现实（二）

举例：“官煤”撤资问题 内蒙：“宁掉乌纱帽，也不撤资”
河南：三改“大限”，一波三折（按规定的9月22 日-自我宽限的10月10日-调整后的10月15日）
结论：“官煤”撤资的曲折进程，凸显“红顶煤 商”与政令博弈相当激烈，表明打击“官煤勾结” 任重道远——提升党的执政能力

现实（三）
第五讲 政府流程
政府流程

引言：政府流程的内涵与提出 政府流程的基本内容

政府流程再造
一、引言：内涵与问题的提出

政府流程，又称行政流程或行政过程，是指政府 在实施管理时，为达成特定目标所经历的体现工 作规律的稳定的活动步骤的集合。

例：詹姆斯· 菲斯勒，唐纳德· 凯特尔：《行政 W· F· 过程的政治——公共行政学新论》
从基层和个人出发看待政策执行问题
行政执行过程是不同行动者表达意志，提出动议， 行动者之间相互谈判和妥协的过程

政策执行和政策制定不可分离
自下而上的研究途径
不 足 过分地强调基层官员的自由裁量权 行动者的认知（例：讨价还价）被辨认出来，却 没有得到应有的解释 关心的并非政策执行问题，而是一个特殊的领域 对自上而下研究途径的批评有失公允 模糊了政治家与文官的相对影响 将政策过程视为一个变动的无缝隙之网


政策网络是政府在协调各个政策参与者的利益关 系的基础上，综合作出的政策选择。
综合研究途径（三）


理性选择理论：
两个市场：经济市场和政治市场 方法论：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化 的人。（“经济人”） 结论：既然政治家也具有一般人的本性，那么就须认 定政治家和政府官员会用他们的权力最大限度地追求 自己的利益，必须设计出能够制约他们的权力和他们 在权力范围内行为的法律-制度规则。（宪政）
关于《行政过程的政治——公共行 政学新论》

本书立足于当代西方特别是美国政府管理的实践， 用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行 深刻的阐述和剖析。书中涉及到公共行政学的研 究范围、政府角色、公共组织理论、文官制度、 公共政策的制定和执行，民主制中的行政等主题， 尤其是强调了政治与行政的密不可分以及民主社 会中立法和司法机关对行政机关监控的重要性。

基于中国经验的政策模型

“上下来去”模型： —政策制定过程在认识论上是一个从“形而下” 到“形而上”的过程 —政策执行过程在认识论上是一个从“形而上” 到“形而下”的过程


—整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上 则是“从群众中来，到群众中去”的过程
“上下来去”模型

政策的元认识过程 政策的社会认识过程

案例：怒江水电开发 ——赞同：主要从经济方面作出论证，最具代表 性的是国电北京勘测设计研究院和怒江州的经济 测算 ——反对：主要从生态和文化的角度作出论证， 最具代表性的是“怒江流域水电开发活动生态环 境保护问题专家座谈会”

决策的科学化与民主化

结论：暂时搁臵 问题：政策过程的理性化、专业化、科学化、民 主化


政策的社会认识过程

政策制定过程：从群众来——从群众到领导，从 民主到集中；从个别到一般 政策执行过程：到群众中来——从领导到群众， 从集中到民主，从一般到个别 政策过程的循环：群众-领导-群众，循环往复， 以至无穷；民主-集中-民主，循环往复，以至无 穷；个别-一般-个别，循环往复，以至无穷

政府流程再造

背景：对传统政府流程设计（职能分工与层级节制思想） 的反动
——组织结构、规模和行动的僵化 ——公民社会趋于成熟、权利意识加强，“消费”个性化特征显露 ——政府追求“3E”目标的管理改革运动 ——高新技术产业的迅速发展

核心思想：反思传统政府流程的弊端，运用网络信息技术， 摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念， 打破政府内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划性、 串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、 部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为 前提、以解决问题为宗旨、以改进公共管理质量为目标的 服务流程模式。由此提出了“政府流程”的问题。
综合研究途径

对各种力量的综合认识 相关理论：治理理论、政策网络理论、理 性选择理论等
综合研究途径（一）

治理（governance）理论：

治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理 活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制 力来实现。作为社会-控制体系的治理，是政府与 民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动， 是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务 的诸多方式的总和。它表明，在现代社会，国家 正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会。