_中国制造2025_战略下推进国有企业转型升级的难点及对策_邹俊

产业结构，使企业陷入“自我锁定”的困局。第一，沉淀成本高，形成壁垒，民营企业难以进入。沉淀成
本的存在形ຫໍສະໝຸດ Baidu国有企业的先行者优势，同时也形成潜在民营企业的进入壁垒，这就很容易产生国有企业 的垄断问题。［1］一方面，使国有企业在市场竞争中往往具有优势地位，民营企业难以进入； 另一方面，这
种垄断地位又会导致国有企业效率低下，技术创新动力不足，致使国有企业热衷于规模扩张，沉淀成本
国有及国有 控股企业
218
13 022. 40 1192 17 322. 93
408
32 206. 67
701
8869. 97
677 23 235. 32 499 11 374. 37 626
9199. 70
私营企业 1081 4933. 37 12 884 13 198. 13 7199 12 142. 95 8359 7011. 72 5599 6213. 90 2572 3091. 65 4360 4982. 96
经济纵横·2015 年第 11 期
在长期的发展中，国有企业逐步形成公共政策依赖。一方面，国有企业经营过于依赖政策支持，企业不 在管理创新和技术创新上下功夫，却偏好于游说政府获取政策资源，甚至同行业国有企业之间的竞争成 为政策竞争。另一方面，国有企业经营业绩下滑依赖政策救济。国有企业发展中遇到业绩下滑，企业不 是着力挖掘自身潜能，提高效率，提升产品竞争力，反而习惯于政府政策救济。这些公共政策支持导致 行政权力干预市场，扭曲资源配置，形成不完全竞争市场，这种公共政策路径依赖往往导致国有企业转 型升级中内生动力不足，转型升级意识不强，主动性、能动性及创新意识欠缺。
国际竞争优势的必由之路。国有制造企业对我国制造业发展具有举足轻重的作用，国有企业转型升级
对“中国制造 2025”战略目标的实现具有重要意义，但也面临国有企业沉淀成本高、发展路径依赖、科技
创新不确定性大、管 理 层 激 励 不 足 及 产 业 组 织 形 式 变 革 滞 后 等 诸 多 困 难。 因 此，必 须 在“中 国 制 造
产业和公共领域，因此，国有企业每一次重大改革发展的进程都会涉及公共政策调整。2003 ～ 2015 年，
我国出台关于国有企业改革发展的公共政策近 400 项，其中还不包括地方政府实施的与国有企业改革
发展相关的政策。不可否认，这些公共政策对推进我国国有企业改革发展起到不可替代的促进作用，但
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2015 年 5 月国务院颁布《中国制造 2025》，指出“制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之 器、强国之基。”因而，如何实现中国由制造业大国向制造业强国转变是当前学术界和企业界关注的现 实问题，也是“中国制造 2015”的核心目标。“中国制造 2025”中提出将实施制造业创新中心建设工程、 智能制造工程、工业强基工程、绿色制造工程、高端装备创新工程等五类重大工程，在这些工程的实施中 国有企业将承担主力作用。因此，随着“中国制造 2025”战略的实施，国有企业能否成功转型升级不仅 关系到中国经济转型升级，而且对 2025 年中国能否成功跨入制造业强国之列也具有现实意义。
（ 三） 国有企业科技创新不确定性大，转型升级动力不足 我国制造业的核心竞争力提升关键在于科技创新，这也是“中国制造 2025”战略规划能否实现的关 键。作为我国制造业“国家队”的国有企业科技创新能力虽然在国内居于行业前列，但与国外跨国公司 相比还有很大差距，而从我国制造业整体水平看要实现“重点行业单位工业增加值能耗、物耗及污染物 排放达到世界先进水平”，关键还得依靠国有企业的转型升级和科技创新能力的提升。然而，科技创新 不确定性大，企业转型升级的动力不足。第一，科技创新研发不确定性大，国有企业创新激励不足。科 技创新是一项探索性、突破性和风险性的活动，因此从一开始研发过程就存在很大不确定性。科技创新 研发过程的不确定性主要来自两方面： 一是研发投入的不确定性大。技术创新需要大量投资，并且还具 有较大的风险； 二是科技成果的产权不确定性大。科技创新需要科技人员付出大量智力和时间，而国有 企业的法人产权不完整导致科技成果产权存在较大不确定性，并且科技研发奖励与市场脱节。这些不 确定性因素导致我国国有企业科技创新的内生创新激励不足。第二，科技创新应用的不确定性导致国 有企业创新效率低下。技术进步不仅要依靠科技发明，更要依靠科技成果的转化应用。我国国有企业 科技创新专利数不断增加，但实际应用到生产的却较少，技术研发与制造生产脱节，导致国有企业整体 创新效率低下。 （ 四） 国有企业管理层激励不足，缺乏企业家精神 国有企业转型升级表面看是围绕产业结构调整、技术创新和智能制造等方面，但深层次却是管理创 新。国有企业转型升级的过程实际上也是企业家大胆创新、勇于冒险探索和敢于承担风险的企业家精 神展现的过程，没有企业家精神的发挥，企业很难推进转型升级。然而，在现实中国有企业管理层激励 不足，缺乏企业家精神问题凸显，给企业的转型升级带来诸多困难。第一，管理层激励不足。当前，国有 企业在混合所有制改革和高管限薪的双重影响下，管理层激励不足越发凸显。一方面，国有企业发展混 合所有制与当前的国企人事管理制度矛盾突出。在混合所有制国有企业中，管理层的选聘应该市场化， 市场化的经理人选聘主要是依据经营业绩，从而有利于形成对管理层的激励，而国企高管的行政任命制 度导致管理层改革创新意识淡薄，“等、靠、要”思想严重，导致管理层对企业转型升级缺乏积极性和主 动性。另一方面，2015 年 1 月《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施，国有企业高管薪酬 制度改革开启。高管薪酬制度改革导致国有企业高管在薪酬、精神激励及职务晋升等方面的不确定性 加大，甚至出现高管辞职等人才流失现象。在这种管理层激励不足的状态下，国有企业经理人很难关注 企业转型升级的长远发展战略，往往采取风险规避的策略。［3］第二，国有企业治理结构不完善，难以发 — 80 —
作者简介： 邹 俊，安徽工程大学人文学院副教授。 注： 本文是安徽省哲学社会 科 学 规 划 项 目 （ 编 号： AHSKY2015D82 ） 、教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 青 年 基 金 项 目 （ 编 号：
15YJC790010） 、安徽省高校优秀青年人才基金重点项目（ 编号： 2013SQＲW033ZD） 、安徽大学区域经济与城市发展协 同创新中心开放招标课题（ 编号： QYXT2014006） 、安徽省教育厅人文社科研究重点项目（ 编号： SK2015A269） 的成果。
动又依赖于巨大的资本支持，而战略性新兴产业大都处于起步阶段，制约了社会资本进入战略性新兴产 业。［2］因此，面对新兴产业投资的不确定性及高昂的沉淀成本，不仅阻碍了社会资本进入，而且国有企
业自身转型升级也持重难行，陷入一种“自我锁定”状态。
（ 二） 国有企业发展形成路径依赖，转型升级意识薄弱
第一，国有企业的公共政策依赖。由于国有企业的特殊性及国有企业大多分布在关系国计民生的
数据来源： 根据 2014 年《中国统计年鉴》整理得出。
（ 三） 国有企业实现转型升级有利于提升企业业绩和促进其改革
近年来，受宏观经济和国际经济环境的影响，以中央企业为代表的国有企业总体利润下滑、亏损增
多，但深层次原因在于国有企业产业结构不合理和自主创新能力不足，而转型升级是国有企业提高竞争
力和经营业绩的理性选择。当前，国有企业混合所有制改革遇到的一个突出问题是企业经营业绩下滑，
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力和水平的提高也有很大影响。如，我国高端装备制造业中的主导企业大都是国有企业尤其是中央企 业，而装备制造技术的提高对制造业整体竞争力提升具有基础性作用。在当前“新常态”下，国有企业 在钢铁、化工、机械、矿产、能源、电信等关系国计民生的关键领域提高资源使用效率，淘汰落后产能，加 速转型升级将会对我国制造业整体水平的提高具有明显的带动作用。
2025”战略指引下，采取相应对策积极推进国有企业转型升级。
关键词： 国有企业； 转型升级； 制造业； 中国制造 2025
中图分类号： F271
文献标识码： A
文章编号： 1007 － 7685（ 2015） 11 － 0078 － 05
DOI： 10. 16528 / j. cnki. 22 － 1054 / f. 201511078
社会资本面对诸多不确定因素，难以真正参与国有企业混合所有制改革，而转型升级既可提高企业经营
业绩，也可通过国有企业产业结构调整、资产剥离、联合重组等形式提供给社会资本参与国有企业混合
所有制改革的机会，从而有利于在推进国有企业改革中实现“中国制造 2025”战略目标。
二、“中国制造 2025”战略下国有企业转型升级的难点
一、“中国制造 2025”战略下国有企业转型升级的现实意义 （ 一） 国有企业在制造业中比重大 由于历史原因，我国国有企业在制造业中一直占较大比重，尤其体现在石油化工、金属冶炼、电子设 备、汽车等关系国计民生的制造业。在这些行业中，虽然私营工业企业数量多于国有及国有控股企业， 但从总资产的对比中发现国有及国有控股企业远远高于私营企业（ 见表 1） 。可见，没有国有企业转型 升级，我国制造业难以实现整体水平的提高和国际竞争力的提升。因此，国有企业的转型升级将会对 “中国制造 2015”战略目标的实现起到关键作用。 （ 二） 国有企业大多是关键领域制造业中的主导企业 从国有经济的产业布局看，国有企业不仅在制造业中比重大，而且在一些关键领域和行业中国有企 业还是主导企业，大多处于制造业产业链和价值链的上游，对制造业整体产业链和技术水平具有明显的 带动作用。因此，国有企业转型升级不仅对自身竞争力提升至关重要，而且对我国中下游制造业企业能
（ 一） 国有企业沉淀成本高，转型难度大
我国国有企业大都存在于带有自然垄断性质的产业及重工业，这些产业的重要特点就是专用性投
资大，成本回收期限长，存在大量沉淀成本。当前，国有企业转型升级的一个突出问题就是存在高昂的
沉淀成本，国有企业往往陷入“沉淀成本诅咒”，从而使国有企业难以利用市场机制淘汰落后产能，调整
不断上升，然而在国有企业转型升级中高昂的沉淀成本却成为“绊脚石”，从而陷入“沉淀成本诅咒”。
第二，转型升级需要国有企业进行新兴产业投资，沉淀成本高昂将会加大转型难度。国有企业转型升级
除了要淘汰落后产能，提高资源使用效率，实现绿色制造外，国有企业还要加大对新兴产业的投资以实
现产业结构调整，而这些投资都会存在沉淀成本。战略性新兴产业发展的关键在于技术创新，而创新活
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“中国制造 2025”战略下 推进国有企业转型升级的难点及对策
邹俊
（ 安徽工程大学人文学院，安徽 芜湖 241000）
摘要： 面对欧美国家重新回归制造业和“再工业化”战略，“中国制造 2025”战略是培育我国制造业
表 1 制造业分行业国有及国有控股企业与私营企业的数量和总资产对比 （ 单位： 个、亿元）
行业
石油加工、 化学原料和
炼焦和核燃 化学制品
料加工业
制造业
黑色金属 冶炼和压 延加工业
专用设备 制造业
汽车 制造业
铁路、船舶、 航空航天和
其他运输 设备制造业
计算机、通信 和其他电子 设备制造业
企业类别 数量 总资产 数量 总资产 数量 总资产 数量 总资产 数量 总资产 数量 总资产 数量 总资产
第二，国有企业发展规模扩张依赖。我国国有企业的发展历史表明规模扩张是主要发展路径，国有 企业的改革发展也往往与企业规模紧密联系。从党的十四届三中全会“抓大放小”到 2015 年关于中央 企业兼并重组又成为改革议题，这些改革发展的历程形成了我国国有企业改革特有的“规模俘获”现 象，即在推进国有企业改革的重要阶段往往把企业规模作为重要考察指标。一方面，规模大的国有企业 往往在改革发展中或可以获得行政垄断地位，或可以兼并重组规模小的国有企业，从而轻易获得更多资 源，而对如何提高企业核心竞争力却乏善可陈。另一方面，规模小的国有企业在发展中为获取更多政府 资源及避免被重组，企业往往优先考虑规模扩张，以竭力避免在未来国有企业改组中被兼并。在这样的 历史演变中，“规模俘获”现象不断出现和加强，国有企业逐渐形成规模扩张路径依赖。