南亚关系

中国的南亚外交战略
中国的南亚外交战略

印度和巴基斯坦两国都是中国的重要邻国，南亚的地区安全与中国的国家利益存在着密切的关联。印巴之间的克什米尔争端已长达半个多世纪，已直接诱发过数次大规模战争和多次严重的冲突危机，特别是随着印巴两国在1998年后实际拥有核武器，克什米尔争端已从根本上威胁到南亚乃至全球的安全与稳定，成为国际社会普遍关心的重大问题。多年来，中国对克什米尔问题的立场与政策是中国南亚外交的重要体现，始终反映了中国与印度、巴基斯坦两国的战略关系变化，同时也体现了中国的外交准则与国家利益。近年开始的印巴和平进程、中印关系的持续改善和发展、以及“911”事件后美国等其他大国对南亚战略影响的加深，均对中国南亚政策的定位提出新的要求。本文重点探讨中国的南亚政策与克什米尔问题的关联，尤其是近年来中国调整南亚政策可能产生的战略影响。

一、中国的克什米尔问题立场与南亚政策

围绕克什米尔的领土争端已困扰巴基斯坦和印度长达半个多世纪。中国不仅在地理上与克什米尔相邻，而且在历史、文化、战略等层面都与克什米尔关系密切。近年来，由于受冷战后地缘政治因素变化的影响，中国加强了对克什米尔地区的关注，并对印巴在该地区的冲突表示了特别关切。总体来说，中国对克什米尔问题的立场直接关系到中国与印巴两国的政治与安全关系。上世纪50年代，中印两国曾有过一段短暂的“蜜月期”。同期巴基斯坦则加入了由美国主导的、意在牵制苏联和中国的东南亚条约组织和中央条约组织，由此导致中国与巴基斯坦关系中出现消极因素。这种情形直至1955年万隆会议后仍未改观。这一时期，中国对待克什米尔问题的基本立场是不介入、处事公道正义，强调印巴双方应在没有任何外界干涉的情况下解决克什米尔争端。由于当时印度在南亚的力量天平中占据优势，中国的这一态度实际上对印度更有利。但是，这种“不介入”的姿态也有特定的内容。例如即使是在20世纪50年代中印关系的最好时期，周恩来总理仍婉言谢绝了尼赫鲁总理要他访问斯利那加的邀请，也拒绝对克什米尔争端发表任何偏向印度的评论。

1962年，中印两国由于边界争端引发军事冲突，从而在根本上改变了中国政府对南亚次大陆的战略利益评估，也由此改变了中国在南亚的总体政策以及对克什米尔问题的基本立场。具体来说，由于中印两国反目和双边关系走向对立，中国开始在印巴克什米尔冲突问题上批评印度的政策。大致与此同期，巴基斯坦与中国积极合作

，特别是1963年中巴在互谅互让的基础上签署了边界协议，极大地增强了中国在克什米尔问题上对巴基斯坦的同情和支持。但有必要指出，中国在该问题上表现出审慎的立场，在声明中强调缔结的中巴边界协议只是暂时性的，有待将来克什米尔归属问题最终决定后再予以调整和确认。

因此，随着中国在上世纪60年代初调整与印度和巴基斯坦的关系，中国对克什米尔问题的立场出现某些明显改变。中国开始强调，必须正视实际存在的克什米尔问题，应在充分尊重该地区人民民族自决权的基础上决定其最终归属。这一主张实际表明中国开始从道义上支持克什米尔内部争取自决权的运动，并支持巴基斯坦对整个克什米尔地区的主权要求。

1965年印巴战争期间，中国明确表示站在巴基斯坦一方，极力支持巴基斯坦收回克什米尔。作为对巴基斯坦的实质性支持，中国政府对印度曾发出严正警告，要求印度停止在中印有争议的东段边境地区的武装挑衅，否则中国将采取必要行动。中国的这一表态发出了一个明显的信号：无条件支持巴基斯坦。表态也实际增加了巴基斯坦与印度抗衡的决心。印度意识到中国的警告，也了解中国这一举动的真实意图，迫使其在漫长的中印边境布防重兵，这在很大程度上缓解了巴基斯坦的军事压力。

1971年印度和巴基斯坦再次爆发战争。在对巴发起进攻之前，印度因担心中巴结成军事同盟而对自身构成安全威胁，与苏联仓促签订了一份准同盟协议《印苏和平、友好与合作条约》。印度通过这场战争极大地削弱了巴基斯坦的国力，造就了一个独立的孟加拉国。当时众所周知，印苏签订条约主要针对中国。在巴基斯坦遭肢解后，中国强烈谴责印度直接干预巴基斯坦国内局势、精心策划和发动这场战争，并要求印度尽早从包括克什米尔在内的已占领土撤军。从60年代直到80年代后期，中国在南亚地区向巴基斯坦“一边倒”的政策基本没有改变，尽管在不同时期的提法略有差别。

中印关系在上世纪80年代后期开始解冻，中国从90年代中期开始调整其南亚政策，其标志是中印两国的高层互访以及双边互信机制的建设启动。在克什米尔问题上，北京明显不再强调联合国有关解决克什米尔问题的一系列决议（决议中包括要求以公民投票方式决定克什米尔的归属），转而支持在1972年《西姆拉协议》的基础上通过印巴双边协商来解决克什米尔问题，并反对任何外部干涉。但鉴于中印关系的不稳定性性，中国在外交场合也曾提出“双边对话解决问题”与“执行联合国决议”并重的建议。中国理解彻底解决克什米尔问

题对巴基斯坦的重大意义；但中国也反复强调，在克什米尔争端最终解决之前，印巴两国应在其他相对容易的领域逐步改善双边关系，为该问题的最后解决创造良好的条件。

同时，中国舆论对待克什米尔问题的性质的基本看法应该说并未发生大的改变，它认为：印巴克什米尔争端和克什米尔内部的持续动荡是印度、巴基斯坦长期对抗的基本原因；克什米尔是一个悬而未决的问题，有待公正、有效、能为双方共同接受的解决。根据这种认识，印巴关系僵局的根源显然要比表面的“越界恐怖主义”问题更加复杂。只有进一步采取积极的建设性措施才能缓解克什米尔内部存在的问题，才是印巴两国最后走出克什米尔困境的关键。

二、中国的平衡姿态：1999年的卡吉尔冲突和2002年的武装对峙

中国对克什米尔问题的政策及其变化与中国与印、巴两国的关系直接相关，所以这种政策本身也反映出中国对其在南亚地区的根本利益的考虑和判断。近年来，克什米尔争端的发展受到了中国政府对南亚次大陆以及对印巴冲突的态度的影响。中国政府对印巴两次主要危机（1999年卡吉尔冲突和2002年的印巴临战状态）的反应及其在这两次危机中所扮演的角色表明了其对克什米尔问题前景的关注。

在卡吉尔冲突中，中国坚持了公正原则，强调印度和巴基斯坦都应通过和平的途径来解决双方争议，同时尽力避免对峙状态的进一步恶化。随着印巴对话日渐成为可能，中国希望冲突双方都能够抓住机遇，相互保持克制，重返谈判桌面解决争议。中国媒体文章还指出，印度、巴基斯坦应考虑到西方国家可能利用南亚军事冲突寻机进行干涉的风险，因此尽早停火符合印巴双方的利益。中国的一些评论也表明中国政府出于自身安全利益而对克什米尔问题的强烈关注。例如舆论指出，中国的西部边界与它的南亚邻国紧密相连，如果当前的克什米尔争端演化成大规模军事冲突，中国的西段边界将会受到极大的影响。

危机发生前后，印、巴两国高层相继访问中国并与中国领导人会晤，这些来访很难解释为巧合。来访的领导人包括巴基斯坦陆军总参谋长佩尔维兹。穆沙拉夫、巴外交部长沙塔尔。阿齐兹、巴总理纳瓦兹。谢里夫和印度外交部长贾斯旺。辛格。外界相信，中国领导人与到访的印巴领导人就当时印巴在克什米尔的对峙进行了重要的磋商。而中国领导人与来访的巴基斯坦领导人的会晤的意义尤为重要。印度外长贾。辛格访华期间，尽管突出强调讨论中印双边关系问题，然而访问与印巴冲突的关联不难看出。访问结果表明，中国向印度和

巴基斯坦传递了同一信息：印巴双方应保持克制，维持实控线现状，尽快实现停火，并通过双边谈判解决争端。中国政府的立场显示出对待克什米尔问题的审慎态度。

有意义的是，朱鎔基总理对谢里夫和贾斯旺。辛格都反复提到，克什米尔争端属于历史遗留问题，关系到领土、民族以及宗教等多种复杂因素，只能通过对话方式找到妥善解决这一问题的途径。尽管中国对卡吉尔危机的评论不多，但表明了在这一问题上的态度和立场。外界注意到，谢里夫访华后，中国政府首次强调维护实控线的必要性，强调印巴双方应避免发生大规模冲突、应致力通过协商达成共识。可以推测，在解决卡吉尔冲突的重要性和方式的问题上，中国和巴基斯坦尽管未达成一致，但中国对巴基斯坦施加了积极影响。

2001年12月14日，印度国会遭到恐怖袭击，印巴围绕克什米尔问题的对抗再次迅速升级。在此过程中，中国仍然坚持呼吁印巴双方相互克制、和平解决冲突的平衡战略。从舆论和评论可以看出，中国理解印度针对恐怖主义威胁的坚决态度，同时支持穆沙拉夫为打击恐怖主义所作努力。这一姿态再次确认，中国愿对印巴冲突作出公正、客观、审慎的判断，对突发事件作出负责任的回应。此外，中国充分利用中巴之间的特殊关系，对巴基斯坦领导人施加积极影响，推动印巴之间的长期紧张局势得以缓和。

中国在1999、2002年两次印巴克什米尔危机期间坚持奉行平衡政策，有多方面的原因。首先，中国在当时情况下的政策选择明显受到制约，对形势的严峻性有比较清醒的认知。通过和平努力有效缓解冲突符合国际社会的共同利益。如某些西方评论所指出，中国为化解濒临战争边缘的印巴对抗危局作出了贡献，提升了它作为一个负责任大国的国际地位。第二，鉴于南亚的核军备化因素，中国的平衡战略旨在维护南亚及相邻地区的局势稳定，有助于改善地区安全环境。中国与其他大国同样，意识到在南亚发生核冲突的可能性。第三，从长远看，中国的不偏不倚立场有助于中国与印、巴两国关系的健康发展，最大限度地符合中国的国家利益。毕竟中国不希望因传递错误信号而使中国的南亚政策被外界误读。第四，北京对克什米尔问题的深思熟虑，有可能在一定程度上也反映了对中国西部边境地区的稳定可能遭受不利影响的担心。正如一些分析家所指出，印度的克什米尔和中国的新疆有明显相似之处，因此中国不愿看到克什米尔成为主权国家分裂主义牺牲品的另一个先例。

三、印巴关系改善和克什米尔局势：新的进展

近年来印巴关

系的改善提高了外界对南亚和平进程的期望。但不应忽略这一期望需要支撑点。这就是：要使和平进程卓有成效，印巴双方需要强调平等互让的原则。但至今双方只强调自身的利益和安全考虑，单方面地表述对问题根源和现状的看法，为两国关系的正常化设置了困难的前提条件。例如，印度主张在实现关系正常化和实质性改善双边关系之前，必须彻底解决“越界恐怖主义”问题；巴基斯坦则强调克什米尔问题，认为这是决定两国关系的“核心问题”。这一立场差异可从两国各自的国家利益为出发点得以解释和理解。但在重大国际争端的解决过程中，如果争议双方都希望谈判取得进展，预设前提将限制危机处理的机会，为解决问题设置了难以逾越的障碍。印巴目前为双边关系正常化设置的前提实际缩小了解决途径的可选范围；同时双方的立场也显得缺少足够的弹性。

南亚和平进程能走多远，很大程度上将取决于印巴两国在谈判中各自准备作出多大让步。根据双方目前的姿态，可对前景作一些初步预测。首先，印度是否可能降低其先前提出的实现关系正常化的预设前提，即彻底清除印控克什米尔的“跨界恐怖主义”，承认跨越印巴控制线的军事渗透和恐怖活动已大为减弱、克什米尔内部局势已明显好转的事实。穆沙拉夫政府近期以来加强反恐力度，对巴境内一些与跨国渗透有关联的恐怖与极端组织所实施打击，目前已经产生了一定效果，得到国际社会的赞扬。可以肯定，穆沙拉夫政府打击极端恐怖组织的行动将会继续。但印度方面对巴的反恐举措很少给予肯定和正面评价，并依然持怀疑的态度。试假设，如果印度能更多地认可穆沙拉夫在打击恐怖主义方面所做出的努力，正面鼓励他遏止跨界武装活动的积极作用，这将有助于促进印巴双边对话和营造建设性气氛。

克什米尔问题的复杂性及其给印巴双方带来的影响是决定印巴关系诸多方面的核心问题，因此印巴对克什米尔争端的性质及后果的评估也在很大程度上关系到双方有无可能在该问题上达成共识。但是，双方对如何解决这一问题、应坚持何种原则却存在巨大分歧。巴基斯坦坚持主张克什米尔是印巴分治后待解决的历史问题，尽早和最终解决这一争端是巴的首要目标，并认为只彻底解决这一问题是最终改善双边关系的前提。同时，巴基斯坦也不断抨击印控克什米尔地区的人权问题。总之，印巴两国对克什米尔地区事态的认识存在着巨大差异，对该地区纠纷的源头以及军事渗透和恐怖袭击各持不同的理解。目前双方和解的进程要取得实质性突破，很难避开克什米尔争端这

一棘手问题。

印度不愿认真对待这一“核心问题”的态度也影响了印巴对话取得实质性进展，甚至也影响了推进某些可能带来双赢的经济发展计划。并且，印度尽管接受巴方提出的“全面对话”，但始终强调应对印巴不和的根本原因作深层分析，对克什米尔问题给巴基斯坦在政治、心理上产生的影响轻描淡写。从许多迹象可以看出，至少在可预计的将来，印度很难接受对克什米尔控制线现状的任何变更。同样，巴基斯坦也几乎不可能同意将目前的印巴控制线变成正式边界。因此可以肯定，在克什米尔问题上，任何简单的解决方式都是不现实的。印巴两国应该注重实效，相互妥协和让步，以便能集中取得一些可行性进展。

目前涉及克什米尔问题的另一重大因素，是如何看待美国在南亚扮演的调停者角色。事实上，印、巴两国已意识到美国正在强化对它们的国内及双边事务的影响力。事实上，印巴两国近年来的外交互动从未将“美国因素”排除在外。众所周知，印巴对外界干预克什米尔持完全不同的观点。巴基斯坦积极求助国际社会，甚至认为国际社会的参与将推动克什米尔问题的有效解决；而印度则坚持反对任何外部力量或国际机制的参与。印度固执拒绝第三方的参与反映出它对这一问题前景的忧虑。此外，印美在冷战时期长期互不信任，甚至直到今天，印度仍担心美国对克什米尔问题的作用和实际影响。近年来尽管美印关系发展引人注目，但印度仍非常谨慎地观察美国在这一问题上的动静。不过也可发现，印度决策层基于美国对南亚地区安全格局的影响，已开始承认有必要与美国就该问题保持联系。甚至有分析认为印度目前已转而接受美国的“推动者”（实为“调停者”）的角色。

任何影响南亚力量均势的外部大国介入有可能产生有效的推动作用，但同时也可能带来多种不确定的影响。始于2003年4月的印巴和解很可能是外力、特别是美国的压力所致，虽然美国与印巴双方的和解姿态相比显得比较低调。一家网站曾公布了五角大楼一些有争议的文件，表明美国已为南亚和平进程设计了一份“路线图”。该计划强调美国应该尽快参与南亚地区事务，甚至还拟出了时间表，极力敦促印巴领导人通过谈判结束对峙局面，并尽快解决克什米尔争端。如果该文件来源可靠，这将是美国对印度、巴基斯坦施加高压、从而促使双方解决争端的证明。况且，如果印巴和解缺少内在动力，仅靠外部压力的作用，显然不能确保和平和稳定的持久性。

当然，印巴除了存有难以克服的障碍和巨大分歧之外，双方也已在有助于实现

双边关系正常化的一些问题上取得了进展。实现南亚的持久和平事关相关国家的根本利益，需要营造坚实的基础，因此可能是一个好事多磨的过程。目前印巴两国的主流舆论均已意识到，无论历史和现实恩怨多深，无论问题多么复杂，只要彼此努力、积极互动和切实着手解决问题，就能够找到出路。显而易见，要最终找到解决克什米尔争端及其他印巴双边突出问题的满意途径，需要更多的耐心。印巴目前取得的进展和建设性互动将推动双方在全面对话中取得实质性进展。如印度评论所言，“如果印度和巴基斯坦不能共同在小事上取得进展的话，难道还能指望它们做成大事？”而巴基斯坦方面也一改以往死守克什米尔难症不放的做法，表现得更加务实和富于灵活性，并强调双方需要通过增进相互信任来营造最终解决克什米尔问题的氛围。印巴及外部也不断有学者提出解决问题的设想，包括在克什米尔两侧逐步实现类似美国与加拿大之间的“软边界”，增强双方民间接触，由印巴两国采用特殊模式共同治理整个克什米尔地区。更有中国南亚问题分析家明确指出，邓小平搁置主权争议的思想对中印关系的改善、南海问题争端的缓解作出了贡献，也可适用于克什米尔争端，值得一试。

从前景看，印巴两国都需要降低对话和谈判的门槛，促进双方关系的正常化。为了缩短差距，双方有可能适当淡化先前设定的前提条件，争取在对等互信的基础上向对方发出积极信号。自和解启动以来，从巴基斯坦一方跨越印巴控制线的军事渗透已明显减少。可注意到，印巴两国领导人在不同场合的高层会晤中有意识避免多提“跨界恐怖主义”的问题，并多次表达要就克什米尔问题达成共识。穆沙拉夫甚至建议，巴基斯坦愿意超越联合国的有关决议，不再坚持在克什米尔地区举行公民投票。而是改由印巴两国先共同划定控制线两侧的交接地区，在这些地区解除武装，进而改变其法定地位，分阶段逐步解决问题。穆沙拉夫同时要求印度表现出灵活姿态，放弃将控制线简单改成永久边界的提法。

但需要指出，印巴双方要想在克什米尔问题上取得突破性进展的难度很大。南亚地区局势缓和进程面临的一个主要障碍，依然是印巴各自对长期争端根源的认识存在极大的差距。例如印巴双方领导人能否有互谅互让的诚意和决心，尤其这将可能使双方在涉及国家利益的核心问题上作出让步。尽管“有得有失”原则在国际关系中普遍适用，但在南亚次大陆则需要验证。印巴两国多年的双边接触的确表明，一个翘首以待的良好预期最后却走向反面，美梦化为泡影，

起初的乐观情绪荡然无存。印巴双方也承认，过去为和平所付出的努力之所以遭到挫败，皆因双方缺乏信任和诚意。1998年《拉合尔宣言》和2000年“阿格拉峰会”之后印巴国内情绪的大起大落似能说明问题。此外，着手“核心问题”的解决是否就能实现南亚次大陆的持久和平？这仍是一个疑问。因此，虽然各方有理由期待当前的印巴和解进程会取得明显进展，但仍需对该进程存在的难度有充分的估计。

四、中国应在南亚和平进程中寻求积极角色

鉴于中国在南亚奉行的平衡外交、印巴关系持续缓和及克什米尔问题依然悬而未决，有些有意义的问题已经提出：中国在南亚的平衡战略是意味着要“介入”充当适当角色呢，还是坚持“不介入”呢？中国能够在当前的印巴和解过程中寻求发挥建设性作用的机会？中国将扮演何种角色和采取何种行为？印巴两国能否共同接受中国在南亚地区成为一个负责任的推动者？更重要的问题是，中国是否能在支持南亚和平进程的同时增进自身的国家利益？这些问题值得仔细探究和认真回答。

印度在克什米尔问题上的一贯立场是拒绝任何外部力量进行干预，由于中巴关系的特殊性，印度对中国更是极为防范。但也有迹象表明，印度可能重新评估中国对拟议中的南亚自由贸易区方案的积极影响。印度也试探性地提出一项三方“共同核理论”方案（包括印度、巴基斯坦和中国），尽管中国几乎不可能对此给予正面回应。这些现象似可表明，随着中印之间互信机制的逐步实施，加上中巴伙伴关系的重新确认，有可能为中国在南亚和平进程中发挥推进作用提供一个切实可行的平台。目前的印巴缓和趋势，也能使中国有更大的余地去客观评估南亚局势的新进展，增强对印巴关系正常化和解决克什米尔难题的影响力度。

一种稳定、健康的印巴关系将必然会以多种方式增进中国自身的利益。这能使中国在南亚格局中发挥更有用的作用，可使中国对发展中巴之间长期稳定的伙伴关系感到更加坦然，同时在与印度发展关系时能获得更大的运作空间。一方面，中国出于自身国家利益的考虑将继续重视中巴关系的战略意义。另一方面，解冻的印巴关系也能使中国对发展稳定、健康的中印关系表现得更为自信。这要求中印将继续加强在许多领域和层面的接触，将双边信任建设措施落到实处，并为最终解决中印之间的边界问题创造条件。

其次，南亚和平进程使中国能在保持中巴特殊关系的同时，致力于中印关系的持续改善。鉴于目前中印之间的互信机制建设和印巴关系日益改善，印度对中巴战略伙

伴关系的敏感程度有可能会逐渐降低。事实上，根据中国的地区安全观，维持中巴之间的特殊战略关系，对抗或制衡印度的目的已开始淡化，而更多是出于一种更广泛的安全与利益考虑。同时，印巴关系的缓和也为中国提供了一个重新界定中巴防务、战略合作关系性质的机遇，它将有助于消除印度对这一问题的疑虑，增强中印之间的信任建设。

最后，目前的南亚和平进程将使中国有条件理性地权衡自身的安全考虑，更有信心地增强与印度和巴基斯坦的战略合作，并促使中国重新考虑在多边或地区性机制中与印度和巴基斯坦增强互动。例如，中国有可能更明确地支持印度争取成为安理会常任理事国的努力。事实上，在去年以来围绕联合国改革和安理会常任理事国候选资格的争论中，中国已反复表现出支持印度的倾向。尽管中国的态度未能达到印度的期望值，但意义不应低估，因为中国并非对每个候选国都作出类似表态。同理，中国也将推动印度和巴基斯坦共同加入上海合作组织，新近印巴两国与伊朗一道被接纳为该组织的观察员国就是证明。一旦时机成熟，中国也会依据相互认可的标准和一致的安全考虑，与印、巴两国共同开展打击恐怖主义和其他跨国犯罪活动的行动。并且，中国目前基本上是以一种积极的眼光看待印度的“东向政策”，并愿意在亚太地区框架内与印度开展健康竞争。总之，中国将受益于它与南亚主要邻国关系的健康发展，同时也将从战略高度继续致力于南亚地区的稳定和安全。