水价改革的北京样本

水价改革的北京样本
作者：沈筱婷
来源：《投资北京》2014年第04期
作为首都，北京价格改革的每一步试水，都被赋予了更多的内涵，具有样本意义。

近日，在媒体持续关注近半年之后，北京市发展改革委政府网站对外发布《价格听证会公告》，水价改革的“靴子”终于落地
改革难，价格改革更难。

党的十八届三中全会通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善主要由市场决定价格的机制，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益”。

这是对传统的按成本定价制度的根本性变革。

随着阶梯电价已经开始实施、阶梯水价时间表明确、阶梯气价也陆续启动试点，我国资源性产品价格进入阶梯时代。

作为首都，北京价格改革的每一步试水，都被赋予了更多的内涵，具有样本意义。

2014年3月18日，在媒体持续关注近半年之后，北京市发展改革委网站对外发布《价格听证会公告》，水价改革的“靴子”终于落地。

半个月后，居民水价调整的听证方案亦在网上征求意见，水价调整路线图日渐明晰。

“金贵”的首都之水
水一直是首都可持续发展的最短板。

数据显示，1999年以来北京持续干旱，每年形成的水资源量平均只有21亿立方米，比多年平均（建国以来）少44%，水资源保有量大幅下降。

2000年时，北京的人均水资源量还是300立方米，现在已经降至100立方米左右，为全国人均水资源量的1/20，世界人均水资源量的1/80，远低于国际人均1000立方米的缺水下限。

严峻的供水形势，导致地下水长期超采，全市供水有60%取自地下水，此外，近些年来每年还要从水资源相对紧张的河北调水约3亿立方米。

与此同时，北京的首都功能，又对全市供排水保障和生态环境保护提出更高要求，设施建设任务艰巨。

面对刚性增长的用水需求和对水质和水环境的高要求，近年来北京市水资源供应保障和水环境治理面临越来越大的压力和任务。

以城市供水为例，2013年夏季，市区最高日供水量达到298万立方米，接近市区318万立方米的日供水能力极限，高峰日实际供水量与能力极限比例为1：1.06，显著低于行业要求的1：1.5的供水安全线，且缺口呈扩大趋势。

用水总量保持稳定的背后，是压缩环境用水，确保重点民生用水需求的现实。

而不断压缩环境用水带来的影响，也在逐步显现。

2013年初，央视曾对北京市清河、凉水河等河道污水直排的问题进行现场探访，直观呈现了污水处理能力不足的现实。

目前，北京市年污水排放量达到15亿立方米，虽然在不断加大污水处理设施建设，与2000年相比，污水
处理能力增加了5.7亿立方米，但总体处理能力跟不上发展要求，污水处理率为84%，而且处理后的排放水平仅满足了国家污水排放标准的要求，还远达不到有效利用的标准，城市河湖水环境质量有待改善。

2013年，北京市开始实施污水处理和再生水利用设施三年行动计划，要新建再生水厂47座，污水处理率达到90%以上，其中：四环路以内地区污水收集率和污水处理率达到100%，中心城区污水处理率达到98%，新城污水处理率达到90%；同时经再生水厂处理后排放的水质要达到地表水四类水标准，实现水质还清，达到城市河湖生态用水的要求，实现首都水环境的明显好转。

同时，北京市加快提升城市供水能力，提速水厂建设和老旧管网改造，计划到2015年市区日供水能力需提高到456万立方米，每个郊区新城要建成一座主力供水厂，确保城市供水安全。

要完成北京市陆续出台的南水北调、污水处理等多项三年行动计划的建设任务，初步估算需投入1500亿元。

一是构建安全供水体系，建成东干渠、团城湖调节池等南水北调配套工程，完成郭公庄水厂、第十水厂等供水厂，加快城市供水管网的安全改造，投资需求400亿元。

二是实施污水处理三年行动方案，升级改造现有污水处理厂，新建再生水厂和截污管网，投资需求500亿元；三是实施1460公里中小河道疏浚治理，治理84处下凹式立交桥区积水点，建设雨洪蓄滞和利用工程，投资需求500亿元；四是加强城乡水环境建设，实施三大流域生态治理，提升清河、凉水河等城市河湖环境品质，投资需求100亿元。

不可持续的低价
与油价、电价等要素价格机制正在逐步理顺相比，水价改革步伐要缓慢不少。

多年来，我国城镇居民用水被看作是公益性物品，在这种传统观念的影响下，水价长期偏低，不能反映水的商品属性，更不能反映水资源的稀缺性，直接影响到供水服务，甚至影响到供水质量。

清华大学水业政策研究中心主任傅涛指出，随着原水污染程度不断加重，供水企业在水质达标环节的工艺和设备相对滞后，现行水价收入已无法满足企业更新管网、改进工艺、提升服务水平的需求，水价改革势在必行。

记者在北京市自来水集团网站查询到，北京市现行水价包括自来水水费、水资源费和污水处理费三项。

其中，自来水水费作为企业收入，用于企业生产经营；水资源费和污水处理费是行政事业性收费，上缴财政后统筹用于全市供排水设施建设和运营维护。

目前本市水价分类分为6类：居民生活、工商业、旅游饭店餐饮、行政事业、洗车业和纯净水业、洗浴业用水，分别执行每立方米4元、6.21元、5.8元、61.68元、81.68元等6个价格标准，全市平均水价为4.97元。

其中，北京市现行居民水价为2009年制定，为4元/立方米，包括自来水水费1.7元/立方米、水资源费1.26元/立方米和污水处理费1.04元/立方米。

从价格水平上看，北京市水价虽然在全国排名靠前，在四个直辖市中排在天津市之后（用水同类地区天津的居民水价和工商业水价分别是每立方米4.9元和7.85元），但主要是由于水
资源费标准高造成的。

2013年，国家发展改革委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》中，综合考虑各地水资源状况等因素，各省市水资源费最低征收标准确定为6类，北京和天津属于第一类，也是标准最高的。

文件要求，北京、天津地表水水资源费最低征收标准要达到每立方米1.6元以上，而目前北京市是每立方米1.26元。

显而易见，现行水价无法真实反映北京的水资源稀缺程度。

此外，现行水价与国家对北京水价具体要求差距大。

2001年国务院批复的《21世纪初期（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划》提出“要在5年左右的时间内实现水价改革的目标”，即到2005年北京市平均水价要达到每立方米6元。

所以2002 -2004年，北京市连续三年都在进行水价的调整，从原来的2元上调到了3.7元。

之后基本上五年动一次，2005-2008年四年未动，2009年提出了居民水价要上调0.9元，工商业水价上调1.2元，分三年实施到位，而实际上只在2009年分别上调了每立方米0.3和0.4元，分别有0.6元和0.8元因通胀压力大而未能实施。

而目前北京市平均水价为每立方米4.97元，仍然未达到国家对北京市水价提出的2005年应达到的水平。

水价长期偏低，也对行业的市场化改革形成了桎梏。

供水成本的不断高涨催生了水价倒挂现象，导致大批水厂长期亏损。

社会资本缺乏合理回报机制，供排水设施建设速度与发展要求存在很大差距。

目前，郊区新城和乡镇新建的污水处理厂特许经营招标后，处理厂的服务费用基本上在3-4.5元/立方米左右（不含管网的建设费用），而现行水价中，污水处理费仅为1.32元。

偏低的价格水平不利于社会资本的进入和行业服务效率的提升，也不利于推进市场化改革。

被公开的成本
在历次的价格调整过程中，成本始终是社会和听证参加人关注的问题。

由于公众不理解成本问题或者成本不透明，导致了每一次调价都变成供需双方和政府的三方博弈，极易引起公众的质疑。

与历次听证会不同，在3月18日北京市发展改革委刊登《价格听证会公告》的当日，北京市自来水集团也在其官方网站刊登了关于成本公开的《通告》，并公开了企业成本费用和基本情况两张表。

这是依据国家发改委《城市供水企业价格调整成本公开试点工作的指导意见》的要求，首次对北京市供水成本进行公开。

北京市自来水集团是北京市政府所属国有独资企业，主要负责北京城区以及门头沟、延庆、密云、怀柔、房山、大兴、通州等郊区县新城的供水业务。

据悉，北京供自来水生产的水源地共有22处，地表水主要来自于密云水库以及河北的四大水库，水源的多样性对技术处理水平提出了更高的要求。

此外，北京市人口以每年近60万的速度递增，导致售水量逐年递增。

公开信息显示，2011年售水量比2010年增长1704万吨，2012年比2011年增长3498万吨，可以看出北京市用水需求呈增长态势。

与此同时，供水成本也在不断增加。

据自来水集团新闻发言人梁丽介绍，供水总成本由制水成本、输配成本和期间费用三大部分构成。

其中制水成本所占比例较高，占供水总成本的
50%以上。

制水成本包括原水费、材料费、动力费、修理费、制水环节职工薪酬、制水环节固定资产折旧和其他制水费用。

调查显示，近几年电价、原材料、人工等供水成本大幅提升，仅用电成本一项占单位制水成本比例近20%。

目前，自来水集团的单位售水成本为3.19元/立方米，这意味着，每出售一吨水，自来水集团将亏损1.49元。

2010年到2012年，集团分别亏损6.37亿元、6.81亿元、7.65亿元。

“这主要是为保障供水安全、购买原水的费用逐年增加，原材料、动力价格的上涨，人工成本和折旧费用增加导致的。

”梁丽解释说。

记者留意到，本次不仅仅是对供水企业成本进行公开，同时，也严格实施了成本监审公开。

从4月2日起，《北京市市属供水成本监审报告》即可在北京市发展改革委网站查询，这与此前仅将监审报告提前送达听证参加人的做法不同。

“把成本公开作为价格主管部门制定和调整水价的一项基本制度，不断提高水价调整的科学性和透明度，主动接受社会监督，是个好的开始。

”业内人士表示。

按照国家“成本监审具体工作由各级人民政府价格主管部门的成本调查机构组织实施”的规定，北京市成本调查队承担了对自来水集团经营成本的审核调整工作。

成本调查队副队长刘长翠介绍，调查队员进驻企业进行实地考核，重点审核了水量、人工成本、修理费、固定资产折旧、销售费用、财务费用和管理费用等项目，按照定价成本指标体系对企业财务成本项目进行重新归类，按照合法性、合理性、相关性原则对账面值进行调整，并出具成本监审报告。

监审结果显示，共调增4937.36万元，调减20050.12万元，确认城市供水定价成本为249629.28万元，单位成本为3.08元/立方米，比企业提供的单位成本数据降低了0.11元/立方米。

“成本差异，主要是核算制度和方法不同带来的。

企业成本核算主要依据国家有关企业财务会计方面的法律、法规及制度进行，而定价成本监审主要依据价格方面的法律法规来进行。

这个差异是正常的，也是合理合规的。

”刘长翠解释。

全方位的改革
“本轮全市水价改革的目的是运用经济手段，发挥价格机制的调节作用，大力促进水资源节约，推动首都生态环境改善，增强城市可持续发展能力。

”北京市发展改革委委员李素芳表示，“通过水价改革，是要大力促进水资源的节约。

”
因此，从改革方案设计之初，就坚持居民水价和非居民水价同步调整，非居民水价调整幅度大于居民水价调整幅度。

为此，北京市提出了“简化水价分类”、“非居民用水严格执行超定额累进加价”、“特殊行业用水加大差别水价实施力度”等具体举措。

按照国家发展改革委、住房城乡建设部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》要求，将现行的6类水价合并简化为3类：居民用水、非居民用水和特殊行业用水，从而实现同类用户同水同价，促进公平负担。

非居民用户包括工商业、旅游饭店餐饮业和行政事业等。

目前，非居民平均水价是6.15元/立方米，按照价格保障供排水适度投资回报、能够吸引社会资本进入、适度体现资源稀缺程度的思路，适当提高非居民用户水价。

同时按照《北京市节约用水办法》，全市非居民用户用水继续执行超定额累进加价政策。

超出用水定额20%以内的部分，按照水价的一倍标准加收；超出用水定额20%至40%的部分，按照水价的二倍标准加收；超出用水定额40%以上的部分，按照水价的三倍标准加收。

通过非居民水价的调整，完善超定额累进加价政策，促进产业结构调整和水资源节约利用。

此外，本次改革对特殊行业用水提出了明确要求，《北京市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》和《北京市节约用水办法》等文件明确提出严格限制高耗水项目发展。

为进一步发挥价格导向作用，抑制高耗水行业发展，将大幅度提高特殊行业用水价格。

李素芳表示，“要对不符合首都功能的高耗水、小散低等行业，进一步加大差别水价实施力度。

”
“保基本”的阶梯方案
近年来，国家要求稳步推行阶梯水价政策，在36个大中城市中已有半数城市实施了居民阶梯水价。

北京市实行阶梯水价也具备了一定的社会基础，在2009年水价调整听证会上，60%的听证会参加人提出实施阶梯水价的建议。

2013年年底，国家发改委、住建部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》。

《指导意见》提出，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇也要积极推进。

为此，各地要按照不少于三级设置阶梯水量。

第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求。

“本次水价调整方案与国家指导意见在改革方向和总体思路上是一致的，同时充分考虑北京实际，更加突出了‘保基本’。

”李素芳介绍说。

因此，在阶梯水价方案设计中，坚持“区分基本需求与非基本需求，用水越多、价格越高，体现了多用水、多负担，节约用水，提高水资源利用效率”。

在已经公布的两个方案中，第一阶梯用户水量分别被限定在145立方米和180立方米之内，各覆盖了85%和90%的居民家庭，高于《指导意见》规定的80%。

在方案一中，第一阶梯户每立方米水价为4.95元，方案二则为5元，涨幅均在1元左右。

“第一阶梯水价上调1元左右的方案还是很温和的”，常年从事水务研究的中国人民大学环境学院教授沈大军如此评价这个听证方案。

沈大军曾参与2009年北京市水价调整方案的研究工作，并协助有关部门完成了多个水价改革的课题。

“无论是哪个方案，调整后的第一阶梯水
价均低于成本，财政仍要保持对居民基本用水的适度补贴”。

在他看来，通过普及阶梯水价，建立政府与公众在水价问题上的良性互动，对接下来进一步推动水价改革至关重要。

除第一阶梯外，调价方案对其他阶梯的设置是这样的：按照方案一，第二阶梯户年用水量在146-260立方米之间，每立方米水价为7元；第三阶梯户年用水量为260立方米以上，每立方米水价为9元。

据此测算，85%的居民家庭，户均年增支最多不超过138元（月11.5元）；11%用水较多的居民家庭，年用水量超过145立方米以上部分，每多用1立方米水，多支出3元；4%用水最多的居民家庭，年用水量超过260立方米后，每多用1立方米水，多支出5元。

方案二中，第二阶梯户年用水量在181-260立方米之间，每立方米水价为7元；第三阶梯户年用水量为260立方米以上，每立方米水价为9元。

据此测算，90%的居民家庭，户均年增支最多不超过180元（月15元）；6%用水较多的居民家庭，年用水量超过180立方米以上部分，每多用1立方米水，多支出3元；4%用水最多的居民家庭，年用水量超过260立方米后，每多用1立方米水，多支出5元。

按照2013年《北京统计年鉴》数据，北京市城镇居民家庭平均每人年水费支出为112元。

按照居民每人平均年现金收入4万元计算，水费与收入比为0.28%。

而据相关专家测算，一户或一人的水费支出占收入的1%乃至3%，都是合理水平，由此计算，水价仍有一定调整空间。

不仅仅是价格改革
据了解，居民水价调整后增加的水费收入，将主要用于供水企业实施户表改造，弥补供排水成本，增强供排水保障能力，促进行业可持续发展等方面。

推进“一户一表”改造，是实行阶梯水价制度的重要基础条件。

2009年以来，在市、区两级政府和供水企业的合力推进下，市自来水集团已累计完成了近20万户“一户一表”改造和查表到户工作。

下一步，将加快制定“一户一表”改造计划，为全面推行阶梯水价创造条件。

此外，还要结合南水北调来水情况，制定地下水置换方案，逐步减少地下水开采规模，促进城市可持续发展。

“调价实际上对水务管理工作提出了更高的要求，如何提供更好的服务，实施有效的监管，都是未来要重点考虑的。

”北京市水务局副局长、新闻发言人刘斌说。

2012年8月，北京市在全国率先出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。

该制度包括水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”和绩效评价体系。

目前，北京市已明确了2015、2020年的控制目标及相应管理措施，建立了“三条红线”具体指标体系，市政府每年与全市16个区县政府签订了最严格水资源管理制度目标考核责任书，其中主要指标纳入市政府对区县政府绩效评价体系。

此外，结合阶梯水价实施，供水企业将进一步提高水质监测能力，确保水质安全稳定。

通过制作便民手册、张贴宣传材料，提供用水信息查询和告知服务，完善对外服务热线系统等方式，提高服务水平。

而对于社会关注的低收入群体保障问题，有关部门也允诺，其基本生活水平不受价格调整的影响，在北京市城乡最低生活保障、失业保险金、最低工资标准等社会保障相关待遇标准调整时，统筹予以考虑，并及时发放到位。

李素芳表示，价格改革只是手段之一，它关联着城市功能定位、转方式调结构、行业管理、市场化等多个问题，需要综合施策，合力推进。

据悉，本次听证会将于4月17日召开，可以预期，虽然与国家资源产品价格改革所要求的“市场供求、资源稀缺、生态环境损害成本和修复效益”还有很长一段路要走，但以水价改革为代表的要素价格改革，正稳步进入提速周期。