城乡一体化背景下的乡村规划探讨——以天津市津南区“美丽乡村”规划为例

要建设“美丽乡村”的建设目标，习总书记也明确了：乡村建设要“保留乡村风貌，留得住 青山绿水，记得住乡愁”的要求，目前各地响应中央号召，也纷纷提出了各自的“美丽乡村” 建设标准，进行了试点示范。 从我国的乡村发展历程看来，无论是新农村建设，还是美丽乡村建设，归根结底，发展 乡村经济、提高村民收入、保持乡村特色空间风貌、改善村民生活、生产环境，保护生态环 境是乡村发展的核心，也是乡村规划的重点内容。 天津市津南区在城镇化发展过程中， 实现了乡村人口向城镇集聚， 产业向园区集聚的城 镇化发展局面， 目前全区 165 个行政村中约有 130 个村庄已完成或进入城镇化过程中， 实现 了全区 90%多的城镇化发展水平。但随着城镇化的不断推进，城乡差距加大、乡村贫困、乡 村产业发展、乡村空间无序发展问题越来越突出。如何在城乡一体化的进程中，通过乡村的 自身规划建设，缩小城乡差距，促进社会和谐发展是社会各界普遍关注的重点问题。此次规 划即是对津南区未整合的乡村集中地区进行规划研究， 以期改善村庄居住环境、 破解村庄发 展难题，保护生态环境。
2.2.4 公共服务设施规划：弹性布设公共服务设施，满足村民服务需求
随着社会经济的发展， 村民对乡村的公共服务设施的需求越来越高， 然而地方政府资金
有限， 乡村低密度的发展对于公共设施的高投入、 难实施如何解决？如何在有限的资源条件 下， 满足村民日益增长的公共设施需求是解决乡村公共设施需求的关键点。 规划可根据乡村 人口结构特征、规模，或与其他村联合设置，并设计弹性的配套原则，根据自身实际需要设 置。
1 背景
2014 年我国常住人口城镇化率达到 53.7%[1]，但仍有 6 亿多人口居住在乡村，从基层上 看去，中国社会是乡土性的[2]。且随着城镇化和城乡一体化的快速推进，城市扩张的成本越 来越高，政府在城市建设方面的经济压力越来越大，再加上长期在城乡二元发展体制下，乡 村贫困、乡村特色风貌丧失、乡村产业发展困境等发展问题越来越为政府和学者所重视，相 关问题的研究逐渐提上日程。 乡村真正开始发展约始自 1978 年十一届三中全会实行的家庭联产承包责任制，解决了 全国发展的粮食制约问题；随着农民劳动积极的提高，农产品出现滞销现象，农民收入增长 乏力，负担加重，2003 年实行农村税费改革，2006 年初全面取消农业税，大力促进了农业、 村民和农民发展富裕；2005 年十六届五中全会提出了“社会主义新农村建设”，并明确提出 了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，十七大进一步提 出“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，自此，全国掀起了“新农村建设”活动； 十八大更是明确提出了建设“美丽中国” ，出台了 2013 年中央一号文件，在国家层面提出了
2.2 应对策略 2.2.1 乡村体系规划：多方论证，注重辐射带动作用
在乡村规划中，应尽量以大空间范围内研究乡村体系发展，以村庄现状特色为基础，多 方分析论证，研究制定能够起到辐射带动作用的村庄分类发展体系。
2.2.2 空间布局规划：保护乡村传统空间肌理，保持乡村特色空间风貌
乡村空间布局是乡村自身长期以来的智慧选择， 如一河一路、 沿河沿路的带状布局均有 其历史继承性，也是村民适应自然环境的体现。基于乡村特色空间基础上的空间规划，深入 研究乡村的街巷格局、公共空间特色、院落布局，提炼关键设计元素，是保持传统乡村的空 间风貌，提升乡村特色空间环境吸引力的切实可行的实现途径。
上位规划及村庄现状实际对规划区村庄进行综合发展评价分类体系， 提出积极发展、 引导发 展和撤并村三类。以此为基础，进行各项专线规划，指导村庄规划建设，其中各专项规划均 以乡村分类体系为基础，充分发挥积极发展村庄的辐射带动和服务作用（图 2） 。
图 2 规划编制框架
3.4 规划重点内容 3.4.1 综合发展评价
区整体的规划建设。规划区位于津 南区南部，规约 10 公里， 总用地 76.22 平方公里， 涉及 37 个行政村， 详见村庄分布现状图 （图 1） 。 至 2014 年，津南区全区人口约为 68 万人，共有 8 个镇。规划区主要涉及 2 个镇，涉及 人口 6.7 万人。规划区村民人均总收入为 9.3 万元，人均收入最高的村达到 62 万元，而人均 总收入最低的村只有 1.9 万元，各村经济发展水平不一，差别较大。
3 天津市津南区美丽乡村规划
3.1 现状概况
天津市的空间结构可以总结 为： 津滨双城+环城四区+远郊区县， 双城即是中心城区和滨海新区，津 南区是环城四区的南部一区，位于 中心城区和滨海新区之间，总规模 387.84 平方公里。 本规划区选址于津南区乡村集 聚区，便于从宏观层面考虑乡村地
图 1 村庄分布现状图
城乡一体化背景下的乡村规划探讨 ——以天津市津南区“美丽乡村”规划为例
刘锐，孟丽丽
摘要:在城乡一体化快速推进的大背景下，城市化的成本越来越高，政府在城市建设方面的经济压力越来越 大，且长期在城乡二元发展体制下，乡村贫困、乡村特色风貌丧失、乡村产业发展困境、生态环境不理想 等发展问题越来越为政府和学者所重视。然而长期以来以城镇化为主的发展模式使得大家的关注点都集中 在城市层面，对乡村发展研究、乡村规划编制思考相对较少。本文即是在此背景下，在分析目前乡村规划 存在的针对单个村庄的“涂脂抹粉”式的建筑环境整治、依照城市建乡村，乡村风貌丧失、缺少论证的村 庄分类体系、缺乏对乡村规划后期实施关注等问题的基础上，提出：变输血为造血的产业规划、保持乡村 地域特色风貌的空间规划、基于 GIS 评价的村庄分类体系规划、建立规划实施跟踪反馈机制等规划应对策 略。并以天津市津南区“美丽乡村”规划为例，通过对该规划的总体编制框架、重点规划内容的具体剖析， 探究乡村规划编制思路及编制方法，以期抛砖引玉，引发大家对乡村规划的关注和深入探讨。 关键词：乡村规划 发展评价 辐射带动 跟踪反馈机制 生态基础设施 乡村规划师
3.2.5 生态环境不理想
规划区存在乡村建设用地占用基本农田， 河道堆放垃圾， 生态敏感地区被侵占等破坏生 态环境的状况，整体生态环境不理想。
3.3 规划编制框架
如何改变村庄落后的经济面貌，整合乡村各项资源，充分激发乡村经济活力，保护乡村 生态环境是规划编制的核心。 本次规划以村庄发展建设和生态保护为两大原则， 先对现状规划区用地进行用地发展条 件评价，选取出积极发展区域、引导发展区域和限制发展区域，再基于发展区域的划分结合
3.2.3 村庄空间多分散建设，土地集约利用效益差
规划区现有村庄建设多呈沿路、 沿河的带状布局， 多为一层带小院布局， 分散自发建设， 缺乏秩序性，土地集约利用效益较差。
3.2.4 村庄配套服务设施缺乏
村庄的配套服务设施包括公共服务设施和市政基础设施两大部分。 其中公共服务设施在 较好的村庄多有配置，但作用发挥不大，缺乏统一规划，市政基础设施大多较为缺乏。
目标 村庄用地发展条件 评价 系统 生态环境 因子 河流 基本农田 自然保护区 现状用地 农房建设用地 产业用地 交通用地 农用地 社会生活 公共服务设施 市政基础设施
2.1.2 单一的村庄分类体系，缺乏论证
由于乡村研究的缺乏，乡村规划多按照 93 版的《村镇规划标准》 ，以“中心村——基层 村”的单一分类方式确定乡村规划体系，忽视了乡村资源、特色基础。并且乡村体系的确定 大多缺少论证，以领导意志为主，缺乏客观性。
2.1.3 以城市建村庄，村庄特色风貌丧失
由于城镇化的快速发展， 一直以来学术界的研究都主要集中于城市的发展和转型上， 对
2.1.4 设施配置标准缺乏弹性，设施建设落地难
对乡村的公共设施配置多以中心村、 基层村两个标准对公共设施进行一刀切设置， 忽视 村庄建设的实际可能性，使得规划难以落地或建设浪费，且公众参与度较低，村民自下而上 的意愿需求不能够得到满足。
2.1.5 对规划的后期实施和反馈缺少关注
与城市规划相同， 大多乡村规划基本将精力全部投入在规划的编制上， 缺乏对乡村规划 实施的后期跟踪和反馈，由于乡村规划实施与城市不同，有其自身的复杂性和盲目性，对规 划实施反馈的缺乏容易使规划实施的难题难以解决，规划建设实效性差。 且乡村规划对生态环境层面内容关注较少。
于乡村发展的客观规律、现状问题、发展困境、规划研究相对较少，再加上地方政府急于改 变乡村落后的面貌，缩小城乡差距，构建和谐地区的迫切需求，于是村民上楼、村庄社区化 成为许多地方改变乡村面貌的自然选择， 乡村不可避免地成为城市的翻版， 传统的乡村建筑 特色、独特的空间格局消失殆尽，丧失了乡村特色空间风貌。
2.2.5 基础设施规划：根据村庄现状实际，规划生态基础设施
由于基础设施投入的高成本和乡村居住的分散性，使得乡村的基础设施一直比较落后， 尤其是污水、燃气、供热设施问题更为突出。在规划中只有深入研究乡村生活、生产特征， 设计符合乡村生活的、满足村民需求的低投入、低维护的生态基础设施才是解决之道。
2.2.6 生态环境规划：保护乡村特有生态环境，构建整体生态安全格局
2 乡村规划思考
2.1 乡村规划主要问题 2.1.1 单个或多个村的建筑环境整治，缺乏对乡村空间发展体系的整体统筹考虑
与改变乡村的整体发展局面而言， “涂脂抹粉”式的建筑环境整治更能起到立竿见影的 效果，然而这种溢于外表的刷墙、抹灰并不能从根本上改变村庄的空间无序性发展问题，更 无法改变农民收入低、服务缺、环境差等现实生活状况。且环境整治多是针对典型的单个村 或多个村， 未能从大空间范围整体统筹考虑乡村空间体系的发展， 未能改变村庄自发乱建的 空间发展现状。 同时，这种政府“输血”式的环境规划，不能从根本上改变乡村贫穷落后的经济面貌， 唯有激发乡村经济活力，提升乡村“造血”能力，才能从根本上解决乡村的发展困境。
由于缺少规划， 乡村建设大多是自发性和无秩序性的， 且由于村庄规划管理的欠缺及历 史遗留原因，会出现像基本农田、保护区等生态敏感地区为村庄建设用地所占据的状况，为 正确引导乡村空间发展， 构建区域生态安全格局， 生态环境规划是其中不容忽视的一项重要 内容。
2.2.7 建立后期跟踪反馈机制
在乡村规划中， 为保证规划后期的顺利实施， 规划管理或编制部门宜设立跟踪反馈机制， 可以定期开会研究规划实施中存在的问题， 也可以派驻相关人员后期跟踪反馈， 实时解决规 划实施中的难题，并及时反馈以提高规划的科学性。
2.2.3 产业规划：变输血为造血，提升乡村经济活力
乡村的产业发展是改变乡村社会经济面貌，提高农民收入的切实途径 .依据乡村特色资 源、区域地位、市场需求来分析村庄的产业发展潜力与途径，对乡村进行切实可行的产业规 划，对于提升乡村经济活力，提升造血能力，缩小城乡差距，提升乡村活力具有极其重要的 意义。
3.2 问题总结 3.2.1 村庄经济发展水平不一
规划区内各村由于产业基础不同， 各村经济发展水平差别较大， 如何发挥经济基础好的 村庄的经济辐射带动作用， 提高弱产业基础村庄的经济发展水平， 提升乡村地区的整体经济 发展活力是本次规划的关注点所在。
3.2.2 现状村庄类型多样
规划区内村庄分为三大类，第一类属于津南区实行示范镇建设，已经确定拆迁的村庄， 但拆迁进度与难度不一；第二类属于新农村建设的示范乡村，已经建设好的村庄；第三类属 于津南区总规中保留的村庄， 在规划区中占大多数。 规划需要综合考虑上位规划和相关规划 及村庄发展建设的实际，因村而异制定相应发展策略。
（1）用地发展条件评价 规划基于 GIS 平台，依据生态保护和促进村庄发展建设两项原则，选取生态环境和现状 用地、社会生活三个系统，河流、基本农田、人口规模等多项因子做相关分析（图 3） ，建 立评价指标表（表 1） ，对规划区用地进行用地发展条件评价，形成用地发展条件评价图（图 4） ，根据评价结果将规划区用地划分为：积极发展区域、引导发展区域、限制发展区域三大 区。 (2)综合发展评价 结合相关规划，听取村民意见，基于用地发展条件评价的基础上，叠加社会经济、空间 表 1 发展用地评价指标表