征地制度的由来

征地制度的由来、变迁与改革现行征地制度的弊病暴露无遗，核心问题是征地补偿不公平公正，严重损害了农民土地权益。

而庞大的“土地财政”，激励了政府更多的征地，制造更多的失地农民。

在造成城乡贫富差距扩大的社会问题上，不合理的征地制度难辞其咎。

■年终特稿■郑振源征地制度的由来和变迁１９５３年前没有征收（征用）土地之说。

国家建设使用民地须向土地所有者洽购。

１９５３年党中央提出过渡时期总路线，要实现社会主义工业化。

为优先发展重工业，需要从农业取得工业化的原始积累，于是，实行粮食统购统销，在农村低价征购粮食向城市配销，维持城市居民的低工资，为工业化提供廉价劳动力；通过高额农业税和工农业产品价格的剪刀差，从农民手里筹集工业化所需的资金；又出台新中国第一个《国家建设征用土地办法》，废除按市场价格洽购土地的办法，规定以“最近３年至５年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。

１９５６年完成农业合作化，构建了集体土地所有制。

在计划经济体制下，当时的农村集体土地所有制并没有完整的所有权。

土地得按国家计划种植，甚至何时播种、何时收割都得听县委书记号令，农民没有经营权；打下粮食，留多少、粜多少得按国家规定，农民没有收益分配权；土地禁止买卖出租，农民没有处置权；农民有的只是把自己束缚在土地上集体劳动的占有权。

这些所有权的残缺都被认为是集体所有制中的社会主义因素，这种土地集体所有制是向全民所有制过渡（即土地国有化）的最好形式。

这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。

土地禁止买卖出租，国家和５５０万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。

因为没有土地市场，没有土地价格，土地也就失去了价值衡量标准，征地补偿价不是土地价格，只是政府给集体农民一点经济补偿，补偿价可高可低，全由政府说了算。

１９８５年为了更有利于国家建设，便修改《国家建设征用土地办法》，进一步降低征地补偿费，降到２年至４年的农业产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。

１９８０—１９８４年集体土地使用制度改革，推行家庭承包制并发展乡镇企业，也就是把土地经营权（包括土地利用决策权）和收益权还给了农民集体。

１９８２年为保证国家建设用地和妥善安置被征地单位群众的生产生活，二次修改《国家建设征用土地办法》，把行政管理办法升格为法律条例，把土地补偿费与土地附着物（青苗、树木、房屋等）补偿费和失地农民安置补助费分开计算，并提高土地补偿费为前三年耕地平均年产值的３—６倍，安置补助费为每人平均占有耕地前三年耕地平均年产值的２—３倍，最高不超过１０倍。

１９８６年《民法通则》确认集体所有土地是农民集体财产，而且财产所有权是“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，但当时没有土地市场，集体土地所有权仍得不到经济上的体现。

１９８７年深圳以协议、招标、拍卖三种方式出让（批租）了３宗国有土地使用权；１９８８年修改《宪法》和《土地管理法》，删除了“不得…‘出租’…土地”的字样，正式创建了国有土地使用权交易市场。

１９８８—２０００年乡镇企业改制，由乡、镇、村使用自己的土地自办的乡镇企业改制为独立于乡镇村的股份合作制、公司制、个体制，甚至“三资”企业。

这些企业与集体土地所有者的土地关系随即变成土地租赁关系，出现了集体土地建设用地使用权（即地上权、开发权或称发展权）交易市场，集体土地建设用地使用权开始有了市场价格。

这种集体土地产权制度变迁，与家庭承包制同样，是一种诱致性的产权制度变迁，但是并未为政府高层决策者接受，成了“隐形”市场、“违法”市场，产生“小产权房”等问题。

１９９８年为了保护耕地、控制建设用地的需要，修订了《土地管理法》。

新《土地管理法》规定的是一套计划配置土地资源的管理制度。

其内容为：取消集体土地所有者设定和出让、出租建设用地使用权的权利，禁止集体土地进入建设用地市场；仍以征收土地作为新增建设用地的唯一途径；由政府垄断建设用地的供给；然后按国家规划、计划配置土地资源，并用一套高度集权、繁复的审批制度保证规划、计划的实施。

对征地制度，只是作了一些改良：提高了征地补偿费（将土地补偿费提高为耕地年产值的６—１０倍，安置补助费提高为耕地年产值的４—６倍，最高不超过１５倍）；上收了征地审批权；改进了征地程序；没有改变征地制度的计划经济性质。

进入新世纪，征地制度的弊病暴露得愈来愈大了。

２００４年国务院２８号文改以“保持农民原有生活水平”作为征地补偿的标准。

但是“保持农民原有生活水平”要多少钱，不好计算；在实际执行中各地仍按征地区片价（将一个县市划为３—５个区片，每区按统一的农业年产值的上述倍数制定一个征地补偿标准）进行征地，只是在城郊少数按区片价实在征不下来地的地方增加了一点补偿费。

现行征地制度的弊病改革开放后，随着工业化、城市化进程的加速和市场经济体制的构建，征地规模日益扩大，低价补偿的征地制度的弊病暴露无遗。

主要弊端是剥夺了集体农民巨额财产性收入，造成近亿失地农民贫困化。

据国土资源部信息中心资料，２００３—２００５年共征地１２７５万亩，征地费４５００万元，平均每亩３．５万元；同期土地出让８１１万亩，成交总价１７７１７万元，平均每亩２１．８万元，可见政府从集体农民手中拿走的财产性收入之巨。

有专家估计１９８７—２００１年失地农民逾６０００万；九三学社２００３年调查：６０％失地农民生活水平下降，３０％维持征地前水平，只有１０％生活水平有提高。

另一方面，以计划经济的低价征地，又按市场经济的高价出让，地方政府取得巨大的获利空间，构建了庞大的“土地财政”，激励了政府更多的征地，制造更多的失地农民。

在造成城乡贫富差距扩大的社会问题上，不合理的征地制度实在难辞其咎。

随着市场经济体制的构建，集体土地还权于民，农民的土地财产意识增强了，对照城市土地市场和农村隐形土地市场的土地价格，农民感觉到他们在征地中吃了大亏，于是起来反抗，批评政府滥用征地权，为非公共利益性项目征地；埋怨征地没有知情权、参与权；屡屡上访，上访不成，便暴力抗征，甚至不惜以命抗争，酿成严重的社会问题。

其所以如此，核心问题是征地补偿标准过低，农民得不到公平公正的补偿，严重损害了农民土地权益。

征地制度的改革征地制度的改革，除征地范围、征地程序之外，其核心问题是要改革征地补偿标准。

在市场经济体制下，土地财产的价值表现为土地的市场价格，征收集体土地就应遵循市场经济通行的等价交换原则，按征地时正常的土地市场价格给予补偿。

要说公平的话，按市场价格等价交换便是公平、公正的补偿。

在２０００—２００２年国土资源部组织的征地制度改革调研中，有专家已提出按市场价格进行土地补偿的建议，但未被部领导接受。

不接受的理由是：按市场价格进行土地补偿将极大地增加建设成本，会使农民“一夜暴富”，“带来更大的不公平和混乱”（李元，《征地制定改革应当循序渐进》，中国改革，２００６年第３期）。

更深层次的理由：一是征地补偿的是农地的价格，房地产市场上土地价格是建设用地的价格，建设用地使用权是政府规划出来的，所以两者的差价应归政府所得，不应为农民所得（李元，《中国城市化进程中的征地制度改革》，中国土地，２００５年第１２期）；另一种理由是土地市场价格中包含区位地租的增值，这增值是由政府和社会进行城市建设、基础设施建设的辐射作用而来，不是集体土地所有者劳动而来，所以应归之于社会，不应归之于原土地所有者（周诚，中国经济时报２００３．９．２、２００５．１０．１７、２００６．２．１３。

这个理由源自１８４８年的约翰·穆勒，后来为美国亨利·乔治、法国普鲁东、中国孙中山等接受，孙中山据此提出涨价归公的政策。

）；还有搬出《共产党宣言》中的话说：“无产阶级一旦夺取政权，可以采取的措施中的第一条，即是剥夺地产，把地租用于国家支出。

”（李元 《中国城市化进程中的征地制度改革》，中国土地，２００５年第１２期。

）。

其实，这些理由早就被马克思、恩格斯一一批判过了。

马克思在《政治经济学批判导言》、《哥达纲领批判》中说：在生产领域里，分配不能由“公平”这个法的概念来调节，而是决定于参与生产的方式。

在商品经济生产方式下，土地在生产上作为生产要素出现，作为分配形式就是地租，其交换形式就是等价交换。

马克思说：地价是地租的资本化；是地租决定地价，而不是土地用途的收益大小决定地价。

除开因利息率下降或土地资本的利息增加而使地租不增加地价也能上升的情况外，不论土地产品（建筑物也是一种土地产品）价格上升、不变或下降，地租都能增加（马克思，资本论第三卷，人民出版社１９７８年版，第８７５页）。

所以，征地补偿费与土地出让金之间的差价不能用土地用途不同来解释，应当承认它是政府剥夺了集体土地的区位地租／地价的结果。

地租的来源是剩余价值，但剩余价值之转化为地租都不是由于劳动，而是由于所有权和经营权的垄断。

许多经济学家（如英国Ｓ．贝利，Ｎ．Ｗ．西尼尔）都认为大凡地租都是“不劳而获的收入”。

若说“这种（地价）的增值是未经土地所有者干预而形成的，所以不应归他所有，而应该归社会所有”，那么土地所有者、使用者就没有地租收入可言，因此恩格斯批评说：“……这样说实际上就是要求废除地产”（恩格斯《论住宅问题》，马克思恩格斯选集，第３卷，人民出版社１９９５年版，第１４６页）。

《共产党宣言》说这是无产阶级进行共产主义革命要做的事情：夺取政权，同传统的所有制关系实行最彻底的决裂，利用自己的政治统治，对所有权和资产阶级生产关系实行强制性的干涉，剥夺地产，然后将地租用于国家支出。

可是，我国目前尚处于社会主义初级阶段，还存在两种土地所有制，岂能把共产主义革命要做的事情拿到现在来做，现在就来剥夺农民集体的地产和地租。

再有对农民“一夜暴富”，会“带来更大的不公平和混乱”的担心，更是荒唐。

只有不承认集体土地是集体农民的财产的人才会有这种想法。

承认集体土地是集体农民的财产，则集体农民本来就拥有富有的财产，一次征地补偿，不过是将它的财产变现罢了，何来“暴富”？当然，现在房地产的市场价确实偏高，按市场价进行土地补偿确实会使政府付出高额的补偿费。

那是主要由于政府垄断了土地供给，限量供应所造成的，应当从增加房地产市场土地供应着手，降低地价，或者，用征收与国有土地同样的土地增值税来调节，而不应当因为地价高而降低集体土地的补偿费。

所以，要实现征地制度的根本性改革，以土地市场价格作为征地时土地补偿的标准，还需要做一番理论突破工作，才能取得共识，实现改革。

（作者单位：国土资源部中国老科协国土资源分会）。