船舶油污损害问题报告

船舶油污损害报告
船舶油污损害案件具有产生原因特殊、因果关系复杂、侵害对象广泛、赔偿数额巨大的特点。

虽然最终问题是赔偿额的大小，但是这一系列的问题却是一个有机的整体，比如谁负有责任、向谁负责、如何归责、谁来举证、某些损失是否要赔等，这些问题有着不同于一般侵权行为的特点和特别的规定。

我们在2006年11月1日有幸参加了大连海事大学的赵劲松教授的讲座。

他全面阐述了船舶油污损害实务中存在的问题。

主要有：谁有权利代表国家提出请求；谁有责任对污染损害进行赔偿；中长期损失；责任限制；油污赔偿司法解释（草案）；强制保险与直诉保险人；直诉保险人的抗辩权。

由于船舶油污损害涉及到的热点问题太多，本人仅结合讲座已经阐述的实务问题以及相关理论谈谈自己对船舶油污损害相关问题的看法。

一、船舶油污损害赔偿法律的现状与发展
（一）海上石油贸易
我国现在是世界第三大石油消费国，2003-2005年石油进口量超过一亿吨，沿海石油运输量超过二亿吨。

现代石油运输主要方式主要采取海上船舶运输实现，每天的航运油轮200艘以上。

（二）船舶油污事故近况
全国沿海和内河水域船舶油污事故平均每年150起左右，其中发生于2003年上海黄浦江的“长阳轮”事件，渤海水域的“Tasman Sea”七吨原油挥发事故，2004年珠江口水域地中海伊伦娜（MSC ILONA）
轮事件，及2005年大连水域的“Artego”轮事件等等油污事故在国内外都产生了重大影响。

此外，正如赵教授在讲座中所讲，我国的港口发展规划发生惊人的变化。

2005年港口造船吨位所有量为25亿吨，预计2010年将达到50亿吨，2020年将增为80亿吨，官方数据我国排名将为世界第三位！而赵教授认为到那时我国将十分接近世界第二位。

并且，在2010-2015年间超过韩国，2018-2020年间超过日本。

综上可见，潜在繁忙的海上运输使海上通航环境更趋复杂，加之油轮日趋大型化，重大的船舶污染风险系数随之上升。

那么，就如何提升应对船舶油污事故的管理和手段，如何建立有效防止事故发生的法律制度，以及事故发生后如何通过法律更好的解决等等问题就成为了值得进一步研究和探讨的重要课题。

二、行政机关应对油污事故的现状
1．部门职能分工尚不明确
中国海洋局和海事局（《海洋环境保护法》第七十一条和第五条）依照相关法律均有监测油污事件发生和污染事态发展的职责，正如赵劲松教授在讲座中所说的“环保、海洋、海事、渔政和军事等部门‘九龙治水’”。

但是在事故发生后却可能发生相互推诿，推脱责任的情况发生，不利于海上油污事故的监测和管理。

造成“有时九龙治海，有时海里无龙”的局面。

特别是在发生船舶油污事故时，往往会有不同或者多个部门同时声称有权代表国家请偿。

例如，在1983年“东方大使”轮一案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；在1997
年“海成”轮一案中，代表国家进行索赔的是渔政部门；在1999年“闽燃供2”号轮一案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；在2002年在天津发生的“塔斯曼海”轮一案中，代表国家进行索赔的是海洋和渔政部门。

在这些部门声称保护国家利益的同时，却可能因滥用职权而严重地损害了国家的形象。

由于这些政府部门和机关都同时执掌和行使着一定的行政权力，因此，其代表国家所提出的请求往往会给船东带来很大的压力，在错误请求时还会给船东造成很大的损失。

那么，根据我国的有关法律规定，到底谁有权代表国家进行请求呢？
依照《海环法》第九十条第二款的规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。

”那么，到底哪个部门才是“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”呢？结合《海环法》第五条的规定，可以得出：首先，有权“代表国家对责任者提出损害赔偿请求”的部门，一定是“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，而非依照任何其他法规行使海洋环境监督管理权的部门。

其次，《海环法》第五条的规定，认定国家有关行政主管部门应依照事故所发生的水域和性质来确定其行使的监督管理权。

由此可见，环境保护部门对防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害行使监督管理权；海洋部门对防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害行使监督管理权；海事部门对所辖港区水域内非
军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境行使监督管理权；渔业部门对渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境行使监督管理权；军队环境保护部门对军事船舶污染海洋环境行使监督管理权。

由此可见，在任何情况下都只有一个部门有权行使监督管理权，也因此只有一个部门有权代表国家请偿。

水产部门不是行使监督管理权的行政主管部门之一，因此在任何情况下均无权代表国家请求赔偿。

然而，就普通油轮因碰撞、触礁或搁浅发生漏油污染而言，船东和保赔协会所面临的最大困难是渔政部门代表国家所提出的索赔。

如上所述，《海环法》第五条第四款所规定的是，“国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理”，即国家渔业行政主管部门对于渔业水域中的所有污染海洋环境的事故并不必然具有监督管理权，而仅对渔业水域中渔业船舶所造成的污染海洋环境的事故具有监督管理权；对其他情况下的船舶污染均没有监督管理权，因而也就无权力代表国家向任何人请偿。

再次，就渔业行政主管部门而言，其所行使的监督管理权，目的在于对渔业水域生态环境进行保护，包括向渔民发放捕鱼证、监督渔船是否按照捕鱼证的规定进行捕鱼，以及在禁渔期内是否进行了非法捕鱼，等等。

在渔业资源恶化时（例如：遭受油污），渔业行政主管部门仅仅有责任从上述这些方面采取相应的行政措施，没有责任对海洋环境采取诸如改善水质、补充鱼苗等生态措施。

因此，其所行使的监督管理权与《海环法》第九十条第二款所规定的“给国家造成重大
损失”的经济责任无关，因此也就不能依其所具有的行政监督管理权，而必然地享有《海环法》第九十条第二款的授权来代表国家对责任者提出民事损害赔偿请求。

最后，《海环法》第五条第二款规定，“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。

”明确了不论是谁，只要是在海上（而不是从陆源，否则适用第一款的规定）倾倒或泄漏污染物或废弃物，对海洋污染造成损害，那么，环境保护工作（而非仅仅是行政处罚）都由国家海洋行政主管部门负责。

与《海环法》第五条第三至第五款相比，第一款和第二款所规定的国务院环境保护行政主管部门和国家海洋行政主管部门，是负责对海洋环境所遭受的污染损害采取诸如改善水质、补充鱼苗和设置鱼礁等方面的经济、技术和生态措施的主管部门。

因此，也只有这两个主管部门（即国务院环境保护行政主管部门和国家海洋行政主管部门）才符合《海环法》第九十条第二款所规定的要件，对于“给国家造成重大损失”的责任者，享有法定代表权，代表国家提出民事损害赔偿请求。

由此可见，在普通商用油轮发生漏油事件时，“有权代表国家行使损害赔偿请求权”的适格主体通常只有国家海洋行政主管部门，而不是其他部门。

（二）监测和消污的技术手段有待提高
监测油污事件的主要手段包括船舶出海，岸上巡视、直升飞机、
卫星监控等等。

消污手段有围油栏、消油剂、吸油毡、撇油器、人工捞油等等。

专业清污队伍清污船舶缺乏，而且尚有的清污手段落后，效果不佳。

二、船舶油污损害的责任主体
1．船东作为责任主体
在国际层面上，根据1992CLC的规定，惟一责任人始终是载有持久性油类的运载船舶的船东。

那么就有一个对于空载油船是否适用的问题。

根据1992CLC第二条第一款：“能够运输油类和其它货物的船舶，仅在其实际装载油类和在它货物时，以及在此种运输之后的任何航行（已证明船上没有此种油类运输的残余物）期间，才应视为适用的船舶。

”所以即使燃油舱中还有作为燃油储备的持久性油类，只要船上没有任何作为货物的散装持久性油类，那么也不适用该公约。

只是在判断污染损害的范围时仍应包含燃油损害。

在国内法层面，《海洋环境保护法》并没有明确规定，但由其中第66条结合《海商法》第8条不难判定应包括漏油船舶的所有人和经营人，而这里的经营人就是《海商法》第8 条意义上的经营人。

2．货主作为责任主体
作为船舶油污赔偿体系，其指导思想是：由船东和货主共同承担，船东先承担，不足部分再由货主承担，明确船东独自承担是为了建立强制保险、财务保证和直诉制度，货主承担风险则通过基金公约得以实现。

但1992CLC 规范的是船东油污民事责任，因此，并不涉及货主
的问题。

我国《海洋环境保护法》在采纳了船东独自承担责任原则的同时，在第66 条规定：“国家……按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。

”这表明船东独自承担责任原则是针对其他承运人、管理人、经营人、租船人而言的，并没有将货主排除在外。

货主同样要承担油污的损害赔偿责任，然后再依运输法律关系向承运人和实际承运人追偿。

三、我国船舶油污损害赔偿法律制度应涵盖的内容
制定我国的船舶油污损害赔偿的法律制度至少应包含以下内容： 1.船舶油污损害法律的适用的范围
适用范围包括船舶的适用范围和油类的适用范围。

在确定适用范围时 ,可借鉴美国的作法 ,扩大适用范围。

对于适用的油类 ,不仅包括持久性油类 ,也应包括非持久性油类造成的油污染, 甚至包括设施造成的污染；对于适用的船舶 ,只要是排除在《1992 年责任公约》之外的船舶造成的油污损害均应适用。

2.船舶油污损害责任主体及归责原则
现在赔偿主体是采取单一主体还是复杂主体的争论之中，单一制指仅有船舶所有人构成，复杂主体是将可能成为实际承运人的船舶承租人和船员外派公司等也纳入其中。

就单一主体论而言，利的方面是在单一主体强制投保时，经济成本较低；弊的方面是事故发生后，其赔偿能力低。

复杂主体的利弊反之。

本人认为责任主体应采“单一主体制” ,即规定为船舶所有人 ,
以便于油污损害的强制保险制度的实施。

船舶油污损害的归责原则应为“严格责任”。

3.船舶油污损害赔偿的范围
此方面主要有两个问题：其一，对所赔偿的损失的界定。

国家所有的海洋资源的损失，包括渔业资源和海洋生态环境资源、海水浴场或其他旅游设施的破坏等等直接损失；中长期的捕捞损失和营业金额等可得利益的损失；一方所采取的阻止污染发生和扩大的预防措施而产生的费用；已经采取或即将采取的合理恢复的清污费用等等款项，在法律上的进一步规定，防止事件中的混乱。

（参考2002年FUND《赔偿手册》可以请求的赔偿）。

其二，评估机构由于技术手段或其与事故一方间的关联关系，而造成的评估结果的不公正性的扶正。

考虑到船舶油污损害的特点 ,赔偿的范围应包括污染造成的损害、采取预防措施的费用以及采取预防措施造成的进一步损害；还应考虑受害方的可得利益的损失和国家所有的海洋资源损害, 包括渔业资源等海洋经济的中长期损失。

此外还应制定损害赔偿的计算标准和计算方法。

4.船舶油污损害赔偿责任限制以及责任限制权利的丧失
要结合我国实际并参考国际公约制定责任人的船舶油污损害赔偿责任限制金额 ,既不能过低 ,不利于保障受害人获得应有的赔偿; 也不能过高,超出我国航运企业的最大赔偿能力。

同时也应规定, 经证明如果事故是由于责任人的故意或者明知可能造成油污损害而轻率的作为或不作为造成的, 责任人无权根据法律规定限制其赔偿责
任。

5.强制保险和直接诉讼
这是完善我国船舶油污损害赔偿法律制度的重要保障。

有关强制保险应规定, 除 2000 吨以上的国际航行船舶按《1992 责任公约》的要求和规定进行强制保险外 ,对 2000 吨以下的国际航行船舶, 以及所有国内航线的船舶均应实施强制船舶油污保险制度 ,以配合国内油污损害赔偿基金的设立 ,并保障受害方在船舶所有人无能力赔偿时也能获得应有的赔偿 ,有利于保护海洋环境。

强制保险制度的目的之一就是一旦船舶所有人无力支付赔偿、受害方可以直接向保险人索赔, 确保受害方能得到充分的赔偿。

因此 ,如果船东互保协会或保险公司, 承保了油污损害民事责任险 ,不管有无“先付原则” ,根据直诉制度即可允许受害方直接起诉。

6.国内油污损害赔偿基金
这是与上述船舶油污损害赔偿法律相配套的机制，对于重大油污事故的处理极为重要。

应考虑我国航运业的实际 ,并借鉴国际公约和各国国内立法制定一套符合我国国情和发展需要的国内油污害赔偿基金体系。

主要应包括基金的摊款、基金的使用原则以及基金的对受害方的赔偿限额和对船舶所有人的补偿限额。

从我国实际情况出发：首先，基金的摊款由财政部有关部门作为征收主体，国家海事局作为基金使用管理的主体；其次，基金的来源有几方面，有基金摊款、追偿宽、行政罚款、利息收入，以及建立之初，财政投入的必要资金等；最后基金的使用一次顺序——先行支出油污事故应急反应费用，后对
油污损害的赔偿。

7.船舶油污损害的诉讼
这是船舶油污损害培产法律制度中的程序法部分 ,使法院在解决纠纷、当事人寻求法律救济时有法可依。

可结合《海事诉讼特别程序法》的规定加以制定。

主要内容应包括管辖权,诉讼时效等。

结论
制定我国统一的船舶油污损害赔偿的法律制度是为了解决船舶油污损害赔偿案件的法律适用问题, 更好地处理船舶油污损害事故,保障受害方的权益 ,保护海洋环境。

我国现行有关船舶油污损害赔偿的法律和我国加入的《1992 年责任公约》仅部分解决了油污损害的处理程序和油污损害赔偿责任限额问题 ,其他许多问题尚未解决。

目前最重要的是通过结合我国船舶油污损害赔偿的实践 ,由国家立法 ,制定船舶油污损害赔偿法律制度 ,设立国内船舶油污损害赔偿基金 ,以消除法律适用的混乱。