全国居家养老服务模式的比较研究 政府投入

全国居家养老服务模式的比较研究

运用科学发展观指导和发展老龄事业，立足中国国情，推动和普及城乡社区居

家养老服务的开展，是顺应民意、惠及亿万老年人的伟大创举。

1居家养老服务，

是指由社区和社会帮助家庭成员为在家里居住的老年人提供生活照料、医疗护

理和文化娱乐、精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式。其定义包含

几层意思：就其提供养老服务的主体看，既有家庭成员的照顾，也有社会的帮

助，尤其强调社区照顾在居家养老中的重要作用。就其享受服务的客体看，主

要是在家里居住的众多老年人，而这部分老年人目前几乎囊括了老年群体的全

部（确切地说是99%左右）。就其提供的服务内容看，门类众多、丰富多彩，既

有养和医等物质生活方面的服务，也有文化娱乐、情感慰藉、心理疏导等精神

文化生活方面的服务。就其提供的服务形式看，是全方位、多角度、多层次的，既有请老人走出家门到社区为老服务机构中享受自己所需要的多种服务，也有

派专业为老服务人员走进家庭为行动不便和生活不能自理老人提供的多种包护

服务。因此，可以说居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社

会化服务体系，它具有服务主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、

服务队伍专业化等特点。“居家养老”服务相对过去传统的“家庭养老”而言，虽一字之差，但却赋予了全新的含义和解释，它把社会化的为老服务引入家庭，是对传统的家庭养老模式的补充与创新。我国要建立具有中国特色的养老服务

体系，发展居家养老服务正是这一体系的基础工程。

开展居家养老服务，是我国积极应对人口老龄化快速发展趋势的战略选择，是

我国目前破解巨大养老服务难题的根本出路；也是依据中国国情，尊重民族传

统，更新养老服务理念、创新养老服务方式、发展社区服务的重要途径。它对

于促进老龄事业与经济社会的协调发展，提高老年人生命生活质量，构建社会

主义和谐社会具有非常重要的意义。

从2000年开始，各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。2008年

上半年十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》颁布和年初杭州居家

养老现场经验交流会议后，各地的居家养老服务更是得到了较快的发展。杭州、宁波、南京、上海、北京、天津、青岛、大连、广州、哈尔滨等地走在了全国

的前面，创造了许多各具特色的宝贵经验，收到了良好的社会效果。

各地在开展居家养老服务的过程中，因地制宜，因时制宜，还创造和形成了一

些各具特色、多种多样的服务模式。我这里结合调研掌握的材料，对几种最主

要的基本模式做一个简要地归纳、比较和分析，以便使各地在今后深入开展居

家养老服务时能够有目的、有选择地学习、吸收和借鉴，学其所长，避其所短。2政府主办，层级联动模式。

这种模式在我国中、西部许多城市开展得居家养老服务中被较为普遍地采用。

它主要是采取各级政府和街居社区运用行政强制力进行推动的办法，运用各级

财政资金扶持和各级行政组织的自筹资金，相应在城区、街道、社区居委会等

几个不同层面分级建立起规模有别、服务范围和服务内容有别、服务对象有别

的居家养老服务机构和站点，并建立区、街、居三级管理机构，为本辖区内的

居家老年人提供多种养老服务。这种模式的特点是：政府主管，政府承办，行

政推动，行政运作。一般说来，从区到街道、再到社区居委会，每一级都有专

门人员主管居家养老服务工作，服务人员大多采取在区、街居家养老服务中心

配备事业编制的干部和工作人员，街居站点基本上是街道、居委会干部和少量

聘用人员及辖区志愿者来担负。即使行政工作人员不进行直接服务，也是由行

政机构直接聘用人员、直接管理来实施居家养老服务的，并且服务基本上是无

偿和低偿为主。比如在我们调查了解的成都、哈尔滨、银川、武汉等地开展居

家养老服务的情况看，许多区、街道和居委会就是采取的这种模式。如成都市

金牛区政府划拨56亩土地，吸纳民间资金200多万元建立了金牛区敬老服务中

心，积极推动各街道、社区居委会建立为老服务设施和场所，建起了街居老年

活动中心（站）138处，计19680平方米，并以区敬老服务中心为平台，在区、街、居三级建立起了居家养老组织管理机构，负责居家养老服务的实施和运营、监督和考评。再比如银川市的金凤区在社区居委会试点建立了39个居家养老服

务站点，基本上也是采取政府和社区出资，民政部门主管，社区承办运作的方

式提供服务的。

这种模式有其优点：一是这种模式与中西部地区经济社会发展水平和人们的思

想观念基本上相适应，那里民间力量的经济实力不足，人们的思想观念比较陈

旧，目前要推开居家养老服务工作，基本上是要靠行政推动的；二是基于传统

作法，由各级行政推动和主办主管，可以从上到下一贯到底，畅通无阻，目前

这种行政命令式的强制推动力在中西部大多数地区还是非常巨大的、快捷的、

卓有成效的；三是与社区建设紧密结合，能够从上到下得到各级党政主管领导

的高度重视和支持；四是容易最快地得到广大居民的理解和信任，从而较多地

获得社会资源和社会力量的支持。

但是这种模式也有其致命的弊端和缺欠：一是从办到管全是政府包揽和运作，

这种上的弊端产生的高耗低效、高投入低产出、等级森严、人浮于事的弊病必

然是根深蒂固的；二是政事不分、政企不分，以政代事代企，不符合政治体制

改革的发展方向和要求；三是与市场经济发展要求不合拍，不利于调动更多的

社会资源和民间力量来参与居家养老服务，同时单纯依靠政府有限的资源做主

体投入，也会极大地限制和阻滞居家养老服务更快的普及与发展；四是服务项

目单调、内容欠缺，千篇一律，千人一面，且服务专业化程度不高，很难体现

社区特点和多样化的要求，因此满足老年人的多种需求也会大打折扣。

3政府主导，中介组织运作模式。

这种模式在我国的东部发达地区和沿海的一些大中城市多有运用。它主要是采

取两种方式运作：一是采取公办（建）民营的方式，政府主导，加大投入建设

居家养老服务设施，建成后交给民间组织使用和管理，用来实施居家养老服务；

二是政府加大资助力度，资助民间组织建设并管理运营社区居家养老服务设施

和站点。这两种方式政府都不直接承担服务功能，而是承担规划、投资、制定

项目建设和服务运营的法规标准、检查监督和绩效评估等职责。我们调查了解

的南京、杭州、宁波、青岛等地的一些区、街，基本上就是采用这种模式运作

的。如南京鼓楼区培育发展的“心贴心”居家养老服务公司、宣武区培育发展

的“万家帮”服务公司，就采取连锁经营、统一管理的方式接受政府的资助和

委托，承担起了区内大多数街居的居家养老服务职能，政府则超脱于事物之外，在制定规划和政策、标准，财政资助，检查监督和评估等方面行使宏观管理职

能。随着政府职能的转变，现在在中西部的一些城市社区中也越来越多地采用

了这种方式，比如成都市培育的“晚霞”社会养老服务机构、成华区培育发展