张路：我国行政主体理论的反思与重构

张路：我国行政主体理论的反思与重构我国行政主体理论的反思与重构摘要：行政主体理论是一个内涵非常丰富、地位非常重要的理论，对理清行政法律关系，明确行政法律责任具有非常重要的作用。

它是将若干个分散的内容整合为一个完整的行政法学体系的主线。

西方国家在行政主体理论的研究方面积累了大量的宝贵经验，其间共性、规律性的东西尤其指的我国研究和借鉴。

我国现行的行政主体理论由于建立时思想观念上的落后导致了诸多弊端，因而无论在理论框架，还是在指导实践的能力方面与行政主体理论的基本内涵相比都存在着极大的差距。

因此，我国应当按照行政主体理论的基本内涵来重新定位和架构我国的行政主体理论。

这样既符合国家与市民社会、行政权与公民权之间关系发展的客观规律，又适应了迅速发展的行政主体多元化的国际趋势，是我国行政主体理论发展的必然要求。

关键词：主体分权行政主体行政主体理论一、行政主体理论行政主体理论的理论基础及基本精神在于国家与社会的分权，集中表现为国家与社会行政权力的分配。

社会行政主体独立于国家之外成为具有行政权力能力、权责一体的行政权利义务的最终归属主体，这一点在两大法系国家行政主体理论比较分析时已经充分体现出来。

其主要原因是行政法治的基本前提之一是实施国家行政管理主体必须具备行政法拟制的法律人格。

即行政主体必须具备主体性。

否则便不是真正意义上的国家与社会的分立，也无法真正实现以社会力量制约国家行政权力的目的。

（一）行政主体的基本内涵主体性的关键是其独立性，这是行政主体所必须具备的。

行政主体的主体性表现为行政主体独立地享有权利、承担义务，集权责利于一身，成为独立的法律人格。

一般来说，行政主体是指具有权利能力而受托完成行政任务的组织和主体。

其本质特征在于具有行政权利能力。

即行政主体能够独立地组织公务，我国行政主体有两类：行政机关和法律法规授权的组织。

而行政主体理论基本内涵中行政主体为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。

这种类型上的差异反映了二者形成基础的不同。

我国行政主体理论是在应法学界有关行政组织研究角度的转变以及行政诉讼实践需要的背景之下产生的，具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属等同于行政权限的拥有者——行政机关。

而行政主体理论基本内涵的前提和基础在于行政分权制度，它是对具体的行政主体制度的研究，与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。

国家通过立法设立地方团体和公务法人等，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。

即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。

（三）行政主体与行政机关关系之比较我国行政法学界将行政主体定位于享有职权，可代表国家进行管理的行政机关，也就是说，在我国行政法中行政机关具有独立的法律人格，本身就是行政主体。

而行政主体理论基本内涵将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体，行政机关仅仅是行政主体的组织或者机关，是行政主体的组成部分，本身不具有独立的法律人格，仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。

行政主体同行政机关的关系，犹如作为整体的人同耳、目、手、足的关系，但只有耳、目、手、足不能为人。

所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动，其本身不具有法律上的独立人格。

由此可见，我国行政主体理论将行政主体定位于行政机关一级，显然要比一般理论中行政主体的级别低。

我国行政法学中所谓的行政主体的法律地位仅类似于日本行政法中的“行政厅”，台湾的行政官署”。

1（四）行政主体责任之比较我国行政主体理论中对责任的理解较为宽泛，包括承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、1李听：《中外行政主体理论之比较分析》，行政法学研究，1999年第2期，第30-31页。

行政赔偿等，统称为行政主体的行政责任。

可见，我国行政主体行为后果的最终归属同财产并无直接关联，行政主体因违法而承担的责任是一种广义上的责任，是形式上的责任而不是实质上的责任。

我国行政法学者大多认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的就具体表现。

而行政主体理论基本内涵中并无行政责任这一笼统的概念，行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立支配的财产有着直接的关联。

行政主体拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责。

因而这些行政主体作为行为后果的最终归属者所承担的责任是一种狭义或者实质意义上的法律责任。

2（五）行政主体与行政诉讼被告关系之比较在我国行政主体理论中，只有行政主体才有资格成为行政诉讼的被告，也就是说，行政主体等同于行政诉讼被告。

这主要是因为我国行政主体理论在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性、对其有关规定加以阐释以及明确行政诉讼被告确定标准这些实践需要才得以产生的。

因此，我国的行政主体理论与行政诉讼被告制度紧密相联。

而事实上，行政主体理论与行政诉讼被告的确定并没有必然的联系，行政诉讼的被告并不局限于行政主体。

为了诉讼上的便宜，那些具体实施有争议的行政行为的行政机关也可以作为行政诉讼被告，代表行政主体参加诉讼，但其行政诉讼的后果最终仍由行政机关所在的行政主体承担。

行政主体仅在没有代表主体或者法律规定时才充当行政诉讼的被告，以确保对行政相对人合法权益的保护不致落空。

通过以上比较我们可以看出，我国在行政诉讼制度中实际上是实行严格被告制度。

这既不利于行政相对人提起诉讼，更不利于相对人合法权益的维护。

（六）行政主体间关系之比较我国行政主体理论中，行政主体虽然整体上可分为行政机关和法律法规授权组织两大类，但具体来说，包括以下十种：（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构；3（9）经法律法规授权的2杨解君、温晋锋：《行政救济法——基本内容及评析》，南京大学出版社1997年版，第371页。

3派出机关指一级政府设立的派出组织，派出机构指政府职能部门设立的派出组织。

行政机关内部机构；（10）法律法规授权的其他组织。

从以上具体的行政主体种类可以看出，我国的行政主体理论不强调行政主体间的相对独立，而且彼此之间的关系极为复杂。

有的是行政隶属关系，有的是业务指导关系。

严格来说，在我国众多的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。

而行政主体理论基本内涵则强调行政主体间相对独立的关系。

行政主体间的相互监督，特别是国家地方团体及公务法人的控制，只能依法进行。

行政主体间的行政争议通常由行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或者其他行政主体的内部事务，以充分保障其他行政主体的自主权。

通过以上比较看以看出，我国现行的行政主体理论无论在理论架构还是在知道实践的能力方面，与行政主体理论的基本内涵相比都还存在着很大的差距。

三、我国行政主体理论的弊端我国行政法学界在引入西方行政主体理论时，仅借鉴了其字面表述，而没有领会其精神实质，结果导致了我国行政主体理论与行政主体理论的基本内涵出现了貌合神离的局面，最终致使我国行政主体理论的研究及实践都陷入了极大的误区。

在这种背景之下形成和发展起来的我国行政主体理论存在诸多弊端：（一）将行政主体等同于行政诉讼被告我国行政法学者认为，只有行政主体才能称成为行政诉讼的被告，将行政诉讼的被告简单地等同于行政主体。

这是我国现行行政主体理论的突出特点，也曾经一度被认为是其一大优点。

我国现行的行政主体理论更多是基于解决行政诉讼被告问题而发展起来的，行政诉讼被告与行政主体存在一一对应的关系。

这在当时行政诉讼制度刚刚建立、急于确定行政诉讼被告规则以及迅速保障行政相对人合法权益的历史条件下具有积极意义，但现在看来却存在着重大缺陷：第一，以行政诉讼为基点，从确定行政诉讼被告的角度来构建行政主体理论，偏离了建立行政主体的根本目标——保证行政组织的完整统一和连续，使行政主体成为一个个分离、孤立的机关本身，无法解决我国行政组织中的复杂关系，既无益于我国行政组织系统的改革和建设，又违背了行政主体理论的基本精神。

因此，以行政诉讼为出发点来构建我国的行政主体理论又本末倒置之嫌。

第二，我国现有的行政主体理论也使得我国行政诉讼被告的确定存在先天不足和缺乏根基的问题。

由于我国行政主体的确定标准差不多只有法律、法规授权一条，在目前我国法律体系尚不健全的情况下，非授权主体屡有行使行政职权的情形，造成了在确定被告时困难，为公民诉讼带来诸多不便，甚至因此使得公民诉讼无门。

同时，行政主体本身即为单一的独立的主体，一旦这些主体不存在了或者因法律漏洞未规定该主体对该行为承担责任时，便有可能出现无责任归属的情况。

（二）社会行政被国家行政所吞噬我国行政主体理论中的行政权仅指国家行政权而言，而不包括社会行政权。

这说明我国行政权均被国家所垄断，社会行政已被国家行政所吞噬。

像行业协会这样的社会自治团体已经完全成为行政机关的附属，失去了行业自治的本来味道。

在国家与社会的关系上，国家权力渗透到社会的各个领域和每个细胞，所有的社会事务都是其作用和管辖的范围，整个社会从个人到组织都成为缺乏独立性和自主性的国家附属物。

（三）管理论色彩过于浓厚，颠倒了行政权与公民权的关系我国的行政主体理论片面强调行政主体的重要性，更多地关注行政机关。

在行政法律规范制定和实施时往往以行政机关为中心，强调行政机关的权力、手段，强调相对人的义务。

而行政机关和法律法规授权的组织也一向以管理者自居，自认为有优越于相对人的法律地位，动辄侵犯相对人的合法权益，从而颠倒了行政权与公民权的关系。

实际上，行政法是限制公权的法律，是确保行政相对人合法权益的法律。

在行政法律关系中，行政机关的行为应受到法律的控制，它存在的唯一目的就是保障相对人的发展，保障社会的进步。

因此，相对人在行政法律关系中应处于主体地位，其独立人格、独立意志、独立利益应当得到充分肯定，并受到法律保护。

但我国现行的行政主体理论正好颠倒了二者的关系，在在日益强调“服务行政”、“给付行政”的国际大趋势下的确显得有些不合时宜。

（四）定位不科学我国行政主体理论的许多缺点如：行政主体概念的不科学；行政主体的资格条件过低；行政主体的责任定位错误；行政主体理论研究的角度和范围比较狭隘等都是我国现行行政主体理论的定位不科学造成的。

我国行政主体理论建构的基点定位不准是目前我国行政主体理论陷入僵局的主要病源。

主要表现在混淆了行政法律关系权利义务的最终归属者与行政权力的实际使用者之间的关系上，简单地将二者等同，这种将人格主体等同于代表主体的做法无异于将人的手足认作是人，以部分代替整体，根本于理不合。