政府投资项目管理的制度创新

“代建制”：政府投资项目管理的制度创新

实施“代建制”的目的在于政府借此实现财政投资绩效最大化的目标。制度是合理的，如果在实践中走了样，照样会出现副作用。如果盲目激进地推动，恐欲速则不达，甚至有悖于国家提倡“代建制”的初衷。

“代建制”：政府投资项目管理的制度创新

——制度安排中需进一步研究和探索的问题

文/徐星明

长期以来，政府投资项目实行“财政出资，部门管理”的单一模式，即“投资、建设、管理、使用”四位一体，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，“只有一次教训，没有二次经验”，“三超”工程（超规模、超标准、超概算）普遍存在，同时“三低”（低水平、低质量、低效益）现象相伴而生，投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生，“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”等问题禁而不止。现有的政府投资工程管理模式亟待改革。

一、克服传统项目管理模式弊端的制度创新

在传统的投资体制下，出资人（政府）的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上。由于项目资金主要由政府拨付，概（预）算越大，项目建设标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机。对于建设施工及监理单位而言，由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定，因而投资规模越大，对建设施工及监理单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设施工甚至监理单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概（预）算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，于是，政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率低下的弊端，就必须解决政府投资项目的所有者缺位和概（预）算软约束的问题。在这样的需求背景下，一种新的制度安排——“代建制”便应运而生。

对“代建制”的概念，在国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》中已作了基本的阐述。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，“代建制”的核心

也正是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人责职。从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：一是运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。这就是说，“代建制”突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式。

上世纪90年代末，由福建、安徽等地率先通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的公司代替业主实施建设。据不完全统计，北京、重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。财政部也于2004年9月出台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的报导意见》。据了解，各地试点项目效果比较显著，“三超问题”已有所扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了积极的促进作用。

然而，“代建制”的推行也并不是局限于纯公益性的政府投资项目，对于一些具有准公益性的基础设施项目，甚至国有企业投资的经营性项目也同样适用。据了解，2000年上海正式推出了以“153060”为目标的市域高速公路网建设发展规划。上海市需建设650公里高速公路，当时共需建设资金420多亿元。为了突破资金“瓶颈”，上海市政府决定将规划中的11个高速公路项目全部推向市场招商引资。由于投资者的背景各不相同，大多数投资公司精于资金运作，而对工程建设管理知之甚少，有些从未接触过高速公路建设，缺乏高速公路的建设管理经验。政府为了控制工程建设，指定让熟悉建设市场法律、法规，精通工程建设管理的代建单位帮助业主管理工程建设。据业内人士透露，在上海推行代建制之前，几个由社会投资建设的高速公路建设项目，曾先后出现过一些违规行为，上海市强制实行代建制也是为了杜绝此类行为。上海在高速公路建设上实行代建制取得了显著的成效。从践经验来看，对基础设施类项目，如采取市场化政府经济行为进行融资，更应该配套实施“代建制”，才能更好地实现政府的定目标。

二、代建制运作模式

1.政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。这种模式往往在代建制试点阶段运用较多。

2.政府常设性代建机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市建筑工务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

3.项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。这种模式正是国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式。根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神，浙江目前着力推行就是项目管理公司竞争代建模式。

三、制度安排中需进一步研究和探索的问题

1.财务风险管理和利益分配的合同安排。政府业主和代建制承包人的风险管理和利益分配的合同协议条款，是“代建制”合同安排的核心内容，是关乎代建制项目目标能否全面实现的关键因素。在项目管理公司竞争代建模式中，代建商的财务风险是不言而喻的。即使是前期准备工作相对较好的项目，投资概算仍然存在不可预测性。特别是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，由管理公司完成此项工作，要困难得多。并且在企业行为下，房屋动迁费用相对以前要高出许多，对工程总投资会造成不利的局面。再则，勘察设计成果的完成度和质量、投标准备时间是否充裕、对项目计划目标的理解程度以及代建商与业主和相关政府部门、项目周边环境的公共关系等因素，都将成为代建