澳大利亚天然气行业的改革

澳大利亚天然气行业的改革及其对中国的启示1

一、澳大利亚天然气行业概况

1、行业发展现状

澳大利亚从1969年开始使用天然气，目前，天然气占其一次能源消费的19.7%（2003－04年度）。

澳大利亚是天然气资源十分丰富的国家，目前，已探明经济储量为25280亿M³(2001-02年度)。与资源量相比，其天然气的产量相对较低，近年来年产量一般在340-350亿M³左右，这是因为其人口稀少，国内需求不大的缘故。为此，澳大利亚正在积极开拓国际市场,将天然气以LNG的形式出口。目前，LNG 的出口量约占天然气总产量的1/3（2001－02年度，天然气出口占其产量的30.5%）。日本是其传统的LNG出口市场，近年来，韩国、美国、西班牙也成为其天然气的进口国，澳大利亚还将中国、印度等国作为其潜在的天然气市场。

澳大利亚国内天然气消费量在230亿M³/年左右, 其中,工业及发电用气为消费总量的74%左右,城市居民用气只占19%(2001-02年度)。

连接气源地和主要用气市场的高压输气管线超过1.5万公里；地区配气管网总长超过6.92万公里。

2、行业监管现状

澳大利亚是联邦制国家，由6个州和两个地区组成。在联邦制下，各州和地区政府都对能源问题负有宪法意义上的责任。90年代中期以前，各州（地区）为了发展本州（地区）的天然气工业，都通过州（地区）法律保障整个天然气链（包括生产、输配和销售等）的国有垄断经营，因此，长期以来澳大利亚天然气市场的参与者数量较少，并且州际贸易也很少，行业发展缓慢。

为了清除天然气工业竞争中的主要障碍，在该领域创造一个公平的市场竞注1：本文是国家发改委经济体制于管理研究所“中国石油天然气行业监管体系研究”课题组2005年赴澳、新考察的报告的节选。

争环境，以促进全国统一的大市场的建立和天然气行业的发展。澳大利亚政府从1994年就开始采取以下措施对天然气行业进行以调整市场结构为主的改革：

通过签署政府间协议（如“1997年天然气管道准入协议”），制定并实施第三方管线接入条例，为天然气输配网络的合理利用和快速发展提供了法律依据；为消费者自主选择供应商及竞争性天然气销售市场的形成创造了良好的政策环境；

实行输送管线私有化政策，以打破天然气零售和批发领域的国有垄断，吸引更多的私人和外国资本参与管网设施建设；

在天然气勘探开发领域采取宽松的政策，吸引外国投资和先进技术；

提供160亿美元的财政补助，以鼓励州（地区）政府在法律和监管上清除制约其辖区内天然气竞争性市场形成的的障碍；

逐步建立国家一级的监管机制来支撑全国范围内互联互通的输气管网和天然气市场的形成和发展。

通过上述改革，澳大利亚天然气行业已经基本形成了竞争性的生产、销售领域与垄断性的输配领域并存的市场结构,在东南部地区,区域性互联互通的管网系统也已形成，但建立国家一级监管体制的任务尚在实施之中。

目前，天然气行业的监管还是由各州（地区）政府自行负责；而涉及到防止企业滥用垄断权力和维护消费者利益等方面的监管职权则由联邦竞争与消费者委员会（ACCC）依据《1974年交易行为法》、《1997年天然气管道准入协议》等法律法规行使。但在2001年成立了能源部长理事会（MCE），开始了逐步向全国统一的监管体制过渡的改革进程。MCE由联邦能源部长和各州（地区）能源部长组成，这是一个在联邦政府联席会议（CoAG）的领导下行使国家级能源政策制定职能的机构。

目前，澳大利亚天然气行业市场结构和监管体制的基本架构如下图1、2所示。需要说明的是由于资源的监管和市场的监管分别遵循的是不同的原则，所以，在澳大利亚天然气上下游领域的监管是分开的，上游领域的监管职能是在能源部长理事会的统一协调下由矿产和石油资源部长理事会（MCMPR）2行使的，因

注2：矿产和石油资源部长理事会（MCMPR）的组成方式同能源部长理事会，也是由联邦政府和各州（地区）的矿产和石油资源部长组成的，其在油气行业的主要职能是对上游勘探开发领域进行监管。

此，图2及图3所示仅是天然气输配领域的监管框架。

图1 澳大利亚天然气行业市场结构

＊：此处的大用户包括大型工商业用户、天然气电厂和城市配气公司。

图2 澳大利亚天然气行业现行监管框架

二、澳大利亚天然气行业改革进展情况

以2001年6月成立能源部长理事会（MCE）为标志，澳大利亚天然气行业在以往6年改革（1994－2000年）的基础上迈开了更大的改革步伐，改革的宗旨是建立全国统一的天然气市场及其监管框架，具体措施是：

1、制定国家能源政策框架3

在2001年6月的联邦政府联席会议上，各级政府同意制定国家级的能源政策框架，作为各州（地区）能源政策的指导方针，以为整个能源领域创造稳定而全国统一的政策环境。政策框架所确定的目标和原则是：

推动各地区之间的有效合作，并进一步发展和完善全国统一的竞争性能源市场；

制定国家级能源政策，建立全国统一的监管框架，确保能源政策和监管环境的稳定、透明、公正，以吸引长期投资，保障能源供应的安全和可靠性； 鼓励研究并采用提高能源利用效率的新技术、鼓励开发并利用低炭能源（包括可再生能源），减少能源生产和利用对环境的影响；

鼓励开拓能源出口市场，努力提高澳大利亚在各类能源市场中的国际竞争力。

2、建立全国统一的能源监管框架

（1）成立能源部长理事会（MCE）

为了实现上述能源政策框架所确立的目标，从国家层次上协调能源政策，以充分发挥国家级领导在该领域的作用，澳大利亚联邦政府联席会议（CoAG）于2001年6月成立了能源部长理事会（MCE）。MCE由联邦和各州（地区）能源部长组成，是澳大利亚唯一负责能源政策制定的机构，其职能除了研究并提出澳大利亚能源发展战略和规划以及实施战略和规划所需要解决的政策问题；协调国家级能源政策的制定和执行，以避免各州（地区）政策与国家政策的不一致性；促进全国统一的天然气和电力市场的形成外，还有一个很重要的方面是评估天然气和电力市场监管体制的现状与潜力，并提出改革措施；评估能源市场改革进程，并提出调整改革政策的建议。MCE成立以后，在对澳大利亚能源行业的改革情况作出了一系列评估的基础上，提出了进一步改革的原则和方向，包括：改善和提高能源市场监管的高效性、及时性和全国性；进一步消除竞争壁垒，并

注3：澳大利亚能源领域改革主要是在自然垄断领域和竞争性领域并存的电力和天然气行业进行的，但因我们考察的对象是其天然气行业，本文的内容也仅限于介绍澳大利亚天然气行业的改革的情况，尽管在澳大利亚电力和天然气的监管是由同一机构完成的。此外，能源领域改革的主要目标是建立竞争性的能源市场，故没有涉及其他已经存在竞争性市场的石油、煤炭等能源行业。