澳大利亚天然气行业的改革

澳大利亚天然气行业的改革及其对中国的启示1
一、澳大利亚天然气行业概况
1、行业发展现状
澳大利亚从1969年开始使用天然气，目前，天然气占其一次能源消费的19.7%（2003－04年度）。

澳大利亚是天然气资源十分丰富的国家，目前，已探明经济储量为25280亿M³(2001-02年度)。

与资源量相比，其天然气的产量相对较低，近年来年产量一般在340-350亿M³左右，这是因为其人口稀少，国内需求不大的缘故。

为此，澳大利亚正在积极开拓国际市场,将天然气以LNG的形式出口。

目前，LNG 的出口量约占天然气总产量的1/3（2001－02年度，天然气出口占其产量的30.5%）。

日本是其传统的LNG出口市场，近年来，韩国、美国、西班牙也成为其天然气的进口国，澳大利亚还将中国、印度等国作为其潜在的天然气市场。

澳大利亚国内天然气消费量在230亿M³/年左右, 其中,工业及发电用气为消费总量的74%左右,城市居民用气只占19%(2001-02年度)。

连接气源地和主要用气市场的高压输气管线超过1.5万公里；地区配气管网总长超过6.92万公里。

2、行业监管现状
澳大利亚是联邦制国家，由6个州和两个地区组成。

在联邦制下，各州和地区政府都对能源问题负有宪法意义上的责任。

90年代中期以前，各州（地区）为了发展本州（地区）的天然气工业，都通过州（地区）法律保障整个天然气链（包括生产、输配和销售等）的国有垄断经营，因此，长期以来澳大利亚天然气市场的参与者数量较少，并且州际贸易也很少，行业发展缓慢。

为了清除天然气工业竞争中的主要障碍，在该领域创造一个公平的市场竞注1：本文是国家发改委经济体制于管理研究所“中国石油天然气行业监管体系研究”课题组2005年赴澳、新考察的报告的节选。

争环境，以促进全国统一的大市场的建立和天然气行业的发展。

澳大利亚政府从1994年就开始采取以下措施对天然气行业进行以调整市场结构为主的改革：
通过签署政府间协议（如“1997年天然气管道准入协议”），制定并实施第三方管线接入条例，为天然气输配网络的合理利用和快速发展提供了法律依据；为消费者自主选择供应商及竞争性天然气销售市场的形成创造了良好的政策环境；
实行输送管线私有化政策，以打破天然气零售和批发领域的国有垄断，吸引更多的私人和外国资本参与管网设施建设；
在天然气勘探开发领域采取宽松的政策，吸引外国投资和先进技术；
提供160亿美元的财政补助，以鼓励州（地区）政府在法律和监管上清除制约其辖区内天然气竞争性市场形成的的障碍；
逐步建立国家一级的监管机制来支撑全国范围内互联互通的输气管网和天然气市场的形成和发展。

通过上述改革，澳大利亚天然气行业已经基本形成了竞争性的生产、销售领域与垄断性的输配领域并存的市场结构,在东南部地区,区域性互联互通的管网系统也已形成，但建立国家一级监管体制的任务尚在实施之中。

目前，天然气行业的监管还是由各州（地区）政府自行负责；而涉及到防止企业滥用垄断权力和维护消费者利益等方面的监管职权则由联邦竞争与消费者委员会（ACCC）依据《1974年交易行为法》、《1997年天然气管道准入协议》等法律法规行使。

但在2001年成立了能源部长理事会（MCE），开始了逐步向全国统一的监管体制过渡的改革进程。

MCE由联邦能源部长和各州（地区）能源部长组成，这是一个在联邦政府联席会议（CoAG）的领导下行使国家级能源政策制定职能的机构。

目前，澳大利亚天然气行业市场结构和监管体制的基本架构如下图1、2所示。

需要说明的是由于资源的监管和市场的监管分别遵循的是不同的原则，所以，在澳大利亚天然气上下游领域的监管是分开的，上游领域的监管职能是在能源部长理事会的统一协调下由矿产和石油资源部长理事会（MCMPR）2行使的，因
注2：矿产和石油资源部长理事会（MCMPR）的组成方式同能源部长理事会，也是由联邦政府和各州（地区）的矿产和石油资源部长组成的，其在油气行业的主要职能是对上游勘探开发领域进行监管。

此，图2及图3所示仅是天然气输配领域的监管框架。

图1 澳大利亚天然气行业市场结构
＊：此处的大用户包括大型工商业用户、天然气电厂和城市配气公司。

图2 澳大利亚天然气行业现行监管框架
二、澳大利亚天然气行业改革进展情况
以2001年6月成立能源部长理事会（MCE）为标志，澳大利亚天然气行业在以往6年改革（1994－2000年）的基础上迈开了更大的改革步伐，改革的宗旨是建立全国统一的天然气市场及其监管框架，具体措施是：
1、制定国家能源政策框架3
在2001年6月的联邦政府联席会议上，各级政府同意制定国家级的能源政策框架，作为各州（地区）能源政策的指导方针，以为整个能源领域创造稳定而全国统一的政策环境。

政策框架所确定的目标和原则是：
推动各地区之间的有效合作，并进一步发展和完善全国统一的竞争性能源市场；
制定国家级能源政策，建立全国统一的监管框架，确保能源政策和监管环境的稳定、透明、公正，以吸引长期投资，保障能源供应的安全和可靠性； 鼓励研究并采用提高能源利用效率的新技术、鼓励开发并利用低炭能源（包括可再生能源），减少能源生产和利用对环境的影响；
鼓励开拓能源出口市场，努力提高澳大利亚在各类能源市场中的国际竞争力。

2、建立全国统一的能源监管框架
（1）成立能源部长理事会（MCE）
为了实现上述能源政策框架所确立的目标，从国家层次上协调能源政策，以充分发挥国家级领导在该领域的作用，澳大利亚联邦政府联席会议（CoAG）于2001年6月成立了能源部长理事会（MCE）。

MCE由联邦和各州（地区）能源部长组成，是澳大利亚唯一负责能源政策制定的机构，其职能除了研究并提出澳大利亚能源发展战略和规划以及实施战略和规划所需要解决的政策问题；协调国家级能源政策的制定和执行，以避免各州（地区）政策与国家政策的不一致性；促进全国统一的天然气和电力市场的形成外，还有一个很重要的方面是评估天然气和电力市场监管体制的现状与潜力，并提出改革措施；评估能源市场改革进程，并提出调整改革政策的建议。

MCE成立以后，在对澳大利亚能源行业的改革情况作出了一系列评估的基础上，提出了进一步改革的原则和方向，包括：改善和提高能源市场监管的高效性、及时性和全国性；进一步消除竞争壁垒，并
注3：澳大利亚能源领域改革主要是在自然垄断领域和竞争性领域并存的电力和天然气行业进行的，但因我们考察的对象是其天然气行业，本文的内容也仅限于介绍澳大利亚天然气行业的改革的情况，尽管在澳大利亚电力和天然气的监管是由同一机构完成的。

此外，能源领域改革的主要目标是建立竞争性的能源市场，故没有涉及其他已经存在竞争性市场的石油、煤炭等能源行业。

将竞争引入零售领域；扩大天然气利用等。

为了实现这些改革目标，MCE还制定了一揽子改革政策和实施计划。

（2）成立能源市场委员会（AEMC）和能源监管委员会（AER）
2004年1月发生于Moomba天然气工厂的火灾事故所导致的燃气供应危机，凸现了澳大利亚天然气市场和政府监管的重大缺陷：由于没有统一、透明的全国性天然气市场，没有形成全国性的监管体系，因此在出现突发事故时，能源供应安全的应急机制根本无法有效运转，无法在全国范围内调动资源，以保障供应安全。

深刻的教训促使了改革步伐的加快，2004年6月，各级政府首脑在2001年确定的“能源政策框架”的基础上，进一步签署了“澳大利亚能源市场协议”。

该协议将包括天然气在内的所有能源行业的监管职能规范化，以促进全国统一的能源市场的建立和完善。

新协议的一项重要决定是成立两个法定机构作为全国性能源监管机构。

能源市场委员会（AEMC）：作为独立的法人实体，对MCE的政策指导负责，并受制于MCE的政策指导。

其主要职能是：监管市场参与者；在MCE 的授权下，制定或修改包括市场准入程序在内的电力和天然气行业市场的法规；制定和修改与其职权范围有关的法律法规的实施细则；评估市场发展状况，并提出完善和发展市场的建议。

AEMC有3名委员，2名(包括主席)由各州任命；1名由联邦任命。

能源监管委员会(AER)：作为独立的法人实体，其主要职能是在MCE以及竞争和消费者委员会（ACCC）的政策指导下，负责包括输电网和输气网的准入监管在内的经济监管。

AER是ACCC的组成部分，但相对独立于ACCC行使职能。

AER有3名委员，其中2名由各州任命；1名来自ACCC。

上述两个法定机构的经费来自于由MEC批准的行业征税；其工作人员主要由相关方面的专家组成。

在新的监管框架下，ACCC仍保留原有的《1974年交易行为法》所赋予的竞争监管职能以及与竞争有关的法规修订的核准权和行业准入法规的审批权；而ACCC、AEMC和AER之间的职能划分、信息交流和协商合作等事宜由三个机构所签署的、并得到MEC批准的谅解备忘录规定。

（3）向新框架过渡的三年计划
为了实施2004年能源市场协议，平稳地向新的监管框架过渡，MEC制定了一个三年计划（2004－2006），具体规定了需要修改和制定的相关法律及其时间表；成立有关机构，原有机构向新机构移交职能和权力的程序和时间表；天然气市场进一步开放的方案和时间表。

按照三年过渡计划，原负责电力行业政策职能的国家电力市场部长会议已并入MEC；AEMC和AER也已根据2004年通过的有关设立这两个机构的立法成立，并即将开始运行。

届时原有的各州（地区）的监管机构以及国家电力法规管理局(MECA)将向这两个新机构移交其所承担的监管职能和权力。

到2006年底，全国性的监管机制将正式运行，天然气和电力的配送和零售业务也要按2004年签订的“能源市场协议”运行。

3、其他改革措施
除了建立包括天然气在内的全国性能源行业监管框架外，其他改革措施还有：（1）进一步开放天然气上游市场：将实施更为灵活的探矿权制度，使那些已发放了许可证、却未投入工作量的区域的探矿权能够及时地转移到新的投资者手里，并在上游基础设施领域实施第三方准入制度，以鼓励对天然气勘探开发领域进行更多的有效投资。

矿产与石油资源部长理事会还就目前的准入制度提交了评估报告，向MCE提出了进一步开放该领域的建议。

2）制定《国家天然气法规》：内容包括规定各州在建立天然气共同市场方面的责任和义务；天然气行业（特别是管网系统）准入机制的目标和制度安排；以及开放零售竞争的原则和制度安排等。

该法规将由MCE责成AEMC根据其对中介机构生产力委员会（Productivity Commission）所提交的“当前全国天然气准入制度评估报告”的意见制定，该项评估工作是MCE委托生产力委员会完成的。

（3）修改和制定相关法律程序：为了使新体制能够正常运行，MCE正在制定一个更加清晰、透明的法规修订程序，所有的行业参与者，包括能源公司（生产商、供应商、运输商）、各类用户以及行业监管者（AEMC、AER和ACCC）都将纳入该程序的规定。

按照上述设想，在改革到位以后，新的监管框架如图3所示：
图3 改革到位以后的监管架构
由上图可以看出，新的监管框架是政策制定与政策实施相对分离的监管模式，如果在行业参与者之间，或监管机构与行业参与者之间出现分歧，并且协商和调解无效的话，则可通过法院仲裁解决。

4、改革效果
澳大利亚历时十余年的改革成效明显：天然气上游领域有多家生产开发商参与市场竞争，从而使其探明储量增加很快；全国8个州（地区）中有5个州（地区）的电力批发市场得到了高度整合；在发电和天然气生产领域以及东部、南部各州之间的输电网和天然气管输领域吸引了大量的投资；在大中型商业领域实现了有效的批发和零售竞争，并在部分州实现了小用户的零售竞争；提高了网络的可靠性，实现了高水平的供应安全保障。

改革也带来了天然气行业的大发展，天然气的探明经济储量十年里增加了1.5倍，由91－92年度的1万亿M³增加到2002年的2.5万亿M³；产量由91－92年度的215亿M³增加到2001－02年度的350亿M³；LNG出口量由91－92年度的340万吨增加到800万吨；天然气作为一次能源的消费量由91－92年度的0.66×10¹ 焦耳增加到2003-04年度的1.04×10¹ 焦耳。

与此同时，天然气管网的发展也很迅速，其输配能力增加了80%以上。

三、启示与借鉴
1、构建竞争性市场结构是促进天然气行业发展的重要因素
通过对澳大利亚的考察，我们深刻地感到，构建合理的市场结构是促进天然气行业发展的重要因素。

所谓合理的市场结构就是要符合天然气产业链的特点及其发展规律。

天然气行业是竞争性与自然垄断性并存的行业，其上游勘探开发领域和下游批发零售领域是可竞争的，而其输配系统则是自然垄断环节。

因此，在前两个环节应该采取开放市场、引入竞争的政策，这不仅能够引入更多的资金、更多的技术；而且也能够充分发挥市场竞争对于行业发展的促进作用。

而对于管输和配气系统这一典型的网络依存型自然垄断领域，为了保证基础设施建设与运营的有效性，以吸引
投资，可以采取垄断经营的政策，但须以政府的监管来有效遏制市场权力的滥用。

这样的改革是目前国际上许多国家已经完成或正在进行的改革，其结果将形成如下的行业结构：众多的生产商(供应商)与国有石油公司一起参与天然气批发市场的竞争；大型工业用户、电厂和城市配气公司可以在天然气批发市场上任意选择供应商；家庭用户和商业用户则通过配气公司供气。

而所有的气都通过独立的运输公司的管网运送。

目前，澳大利亚天然气行业已基本形成了这样的市场结构，正在进一步向零售竞争（即逐步允许小用户自主选择供应商）推进。

鉴于我国是天然气资源相对匮乏而资源探明程度又较低的国家，我们特别提出，应该借鉴澳大利亚在上游资源领域采取的开放政策。

根据我国目前上游资源勘探开发中存在的问题，我们认为应该在矿权的获得中引入市场机制，并采取包括提高获得探矿许可的成本并严格执行许可条件等措施杜绝在区块的获得中存在的“跑马圈地”现象，促使未按规定投入资金和工作量的区块转让，同时，修改对外合作的产品分成合同条件，并尽快制定民间资本进入上游领域的具体规定和措施，以吸引新的投资、技术和开采思路。

2、建立全国性监管体系是天然气行业发展的可靠保证
澳大利亚天然气行业改革的一个重要经验是行业结构的调整与监管体制的改革是互动的。

在天然气行业发展的初期，全国性的天然气市场尚未形成时，仅有地区性的监管是足以应对本地区内天然气发展的有关问题的，但当行业的发展已经对建立全国统一的天然气市场提出了要求，而国家能源政策的目标也已确定为建立全国性天然气市场的情况下，统筹规划并建立全国性的监管体系，就显得十分必要和迫切了。

澳大利亚包括天然气行业在内的能源领域监管体制的改革正是在建立全国性能源市场的背景下进行的。

对于我们这样一个能源行业相对落后而能源需求又极其旺盛的国家而言，这应该是一个更为迫切的需要解决的问题。

目前，我国政府的能源管理职能分散于近十余个部门，管理分散、交叉、重叠，并存在着严重的管理“真空”。

同时，政企不分的弊病依然存在，国有石油公司既是其他市场参与者的竞争对手，又是市场规则制定的参与者，其双重身份阻碍了公平竞争的市场环境的形成。

上述情况不仅导致国家对能源长期发展的目标和基本政策问题缺乏基本的研究和统筹
规划，也大大增加了政府管理的不确定性和企业投资与经营的风险，既不利于国内公司的成长壮大，又难以为国内外民间投资者提供稳定的政策环境。

因此，亟需改革目前的能源管理体制。

实际上，国务院已经意识到缺乏高层次的综合性能源管理的弊病，因此，直属国务院的能源办公室的筹建工作已经启动。

但是，仅仅只有一个高层次的议事机构是不够的，它必须有一整套的机制和机构相配合，才能够真正承担起使整个能源行业健康、有序、快速发展的责任。

3．在构建全国性监管框架方面，澳大利亚可以借鉴的经验是：
成立涵盖了石油、天然气、电力、煤炭等各种能源的高层次综合性实体部门作为国家能源管理部门。

该部门的职能是从宏观经济的角度出发研究和制定能源长期发展规划和能源安全战略以及能源资源开发利用政策；确定能源市场结构政策并制定相应的市场规则；确定能源监管体制的模式、制定监管原则和政策；指导和监控能源领域的各项改革；开展能源领域的国际合作；研究能源开发利用中的环境问题，并提出相应的政策。

澳大利亚能源部长理事会就是在联邦制的国体下负责国家能源管理的机构，对于中央集权制的我国而言，就是成立能源部作为全国唯一的负责能源政策的机构。

将政策制定层与政策实施层分开，采取独立监管的模式，即设立专门监管机构，该机构既受政府能源主管部门的政策指导，但也有法定的独立实施监管的权力。

图3清楚地显示了澳大利亚监管框架的的这一特点。

独立监管的优点一是能避免政治对于日常监管职能和执行活动的不恰当干预，避免特殊利益集团（如企业、金融机构和其他非政府集团）对监管机构提出不恰当的利益诉求；二是使政策制定层有更多的精力研究大政方针，并能确保监管是由具有高水平专业技能的专家来实施的，以切实地提高能源政策的水平、改善监管的质量和确保稳定和可预期的监管环境；三是有利于形成政策制定和实施的内部制约机制。

目前，许多国家都采取了这样的监管模式。

针对天然气行业产业链各环节的不同特点，采取不同的市场结构和监管政策。

在非自然垄断领域，即上游勘探开发和下游销售领域逐步放松管制、充分发挥市场的基础性作用，政府的监管主要体现在与技术相关的质量、安全、环境等方面以及对矿权的管理和资源租金的收取上；而在“市场失灵”的自然垄断领域，即长距离运输和城市配气领域，则除技术监管外，主要是应对管网的准入以及管输和配送价格实施经济监管。

以政府的经济监管替代市场机制，建立公平竞争的市场环境。

通过构建市场作用和政府管制相结合的机制，为天然气行业的所有参与者创造公平竞争的市场环境；
为产业链各环节的投资和经营者以及消费者寻找到一个利益平衡点。

在构建新监管框架的同时，修改并完善其法律体系，以确保改革过程的合法性和改革结果的可预见性。

法律先行是澳大利亚政府实施能源行业改革的原则，改革以来制定的各种法律法规成为政府指导改革进程、主管部门和监管机构制定具体的改革政策和方案、企业调整经营方式的基本依据，从而使整个行业的改革在法律设定的框架内有序进行，并最终得以实现政府的目标。

鉴于我国天然气行业立法严重滞后的现状，加快立法程序，建立完整、透明、公平的，以市场化原则为基础的法律规制框架就成为我国天然气行业在起步初期就能够步入良性发展轨道的必由之路。

4．强化改革过程的监控和领导，使新、旧体制得以平稳过渡。

澳大利亚政府十分重视能源领域的改革，都通过高层决策和监控直接领导了这一改革，改革过程体现了高层主导、注重调查研究、法律先行的特点。

澳大利亚联邦政府联席会议(CoAG)为能源改革确定清晰的目标，在CoAG 的领导和授权下，能源部长理事会（MCE）制定了切实可行的改革方案及详细的实施计划和时间表，并始终监控着改革的进程。

无论是CoAG的能源改革目标，还是MCE的改革方案和计划都是在对澳大利亚能源市场的状况进行了充分的调研和评估以后才确定的。

在每一个改革措施实施以后，CoAG也要责成MCE组织有关方面对改革过程及其成效进行评估，并对所提交的评估报告作出积极的反应。

评估工作有的是由政府的相关机构完成的，如对天然气勘探开发领域及其基础设施的准入情况的评估就是由主管该领域
的政府部门矿产和石油资源部长理事会（MCMPR）负责的；而有的是由独立的中介机构完成的，如对天然气管网准入制度的评估就是由全国生产力委员会独立作出的。

所有的评估报告都要分析现状、找出问题并提出下一步改革的建议。

MCE应及时对这些评估报告作出反应，并将意见提交CoAG。

CoAG根据评估报告和MCE的意见作出相关决策，确定进一步改革的方向和原则。

在实施每一步改革措施、成立或撤消每一个机构之前，都作好充分的法律准备，这是澳大利亚能源市场改革的又一重要经验。

由于立法在前，实施在后，所以，保证了权力和职能的顺利移交，并使新机构在成立之初就有法定的地位和权力，并有可以遵循的规则，从而保证了新监管框架的正常运行。

高层次的改革决策、权威性的领导机构、科学的监控方式以及立法先行的改革程序保证了澳大利亚能源领域新旧体制的平稳过渡，这一点对于我国能源领域的改革将是十分有借鉴意义的经验。

参考资料：
1、澳大利亚工业、旅游与资源部，竞争与消费者委员会，以及维多利亚
省的基础服务委员会（Essential Services Commission）、燃气安全办公室
和燃气协会为考察团准备的演讲稿4
2、《澳大利亚天然气改革》，上海市天然气项目筹备组
3、《澳大利亚天然气情况》，上海市天然气项目筹备组
4、《Energy in Australia 2004》Austria Government of
Industry,Tourism and Resources
注4：所有外文资料由中国石化集团公司方忠于先生、中国外经贸大学徐新宇先生翻译。