【文章】英国城市规划史上的三个重要报告

【文章】英国城市规划史上的三个重要报告2011年01月12日23:56:43 针对地区性衰退问题和地区发展的不平衡，英国政府的最初设想是给予这些存在严重问题的特殊地区直接提供政府援助。1936年，英格兰特别地区专员斯图尔特爵士给议会的报告中提出了一个根本性的建议。他认为伦敦工业的增长主要不是客观的经济因素，而是由于可以由政府的行动来改变的主观原因。他认为政府不仅要帮助衰退地区，从正面引导工厂迁往那里，而且要限制在伦敦建厂。

这种看法在社会上引起了广泛的兴趣和反响，并促使政府采取行动。1941---1947年间，在政府的组织下，集中地出现了一批委员会的工作成果和报告文件。这些官方报告，针对城市发展的各个专门方向向政府提出建议，构成了战后英国城市和区域规划体系的基础。从此，现代城市规划越来越趋向于一种政策行为，与传统规划中的“设计方案”明显有别。

巴罗报告(Barlow Report)

巴罗委员会在英国城市和区域规划史上占有级其重要的地位。该委员会的工作导致1945年至1952年战后英国规划机构的建立，而巴罗委员会的成员阿伯克伦比则是战后英国规划体系的缔造者。

巴罗委员会在认识和处理问题上的贡献在于：它把国家、区域问

题和大城镇集聚区的物质环境状况联系起来，并认为它们是同一个问题的两个方面，巴罗委员会首先调查工业和人口地理分布的原因以及未来各种影响因素可能的变化；其次，该报告认为把工业和人口集中在大的中心地区，将在社会经济和战略上造成缺陷。在这里，巴罗委员会已经把产业、人口在国家(区域)范围分布的问题与区域问题联系起来。巴罗委员会的报告表明，在两次世界大战之间，英国工业和人口的增长都集中在英格兰南部和中部，尤其是在伦敦周围。当时全国只有伦敦及其附近地区以及英格兰中部的就业增长率超过了全国平均水平。

巴罗报告分析了这种趋势的原因，它指出，这种工业增长和方式主要是由于“结构效应”的现象，即繁荣地区的增长几乎完全可以归因于它们较为有利的工业结构。只要这些地区的工业达到全国工业的平均增长率，就可以带动全区域的增长。而衰退地区由于基础工业下降得太快，使整个区域继续衰退。为此，有必要做更大的努力来维持经济的稳定。

巴罗报告分析认为，19世纪的工业曾经从接近燃料和原料供应地转向接近通航水域，但是由于20世纪的工业对这些因素的依赖性越来越小，其吸引力正在减弱，工业将被引向它的主要市场。在进行工业布局时，这就趋向于把工业分布在非常大的人口中心，在那里有多种多样的劳动技能和专业服务，而这些都是小工业城镇所缺乏的。

但是，如果这种公布方式继续持续下去，必将促使新工业逐步远离传统工业中心，使大量的人口和社会资本闲置在那里。

巴罗委员会接着系统性地考察并分析了公共卫生状况、住房情况、交通拥挤情况、通勤方式、土地和房产的价值。其结论认为：大城市的住房和公共卫生条件并非如同人们所想象的那样比小城市差，伦敦公共卫生的纪录就比全国平均水平要好，公共卫生条件得到普遍性的改善。而卫生条件较差、住房拥挤的情况却出现在小城市，另外巴罗报告还认为大城市的上班路程较长，交通拥挤现象更严重；房地产价格日趋上升，尤其是在大城市的中心附近；大城市的内城地区好存在着严重的住房问题，包括无房问题。

巴罗委员会的报告对这些现象做了详尽的调查，并要求政府采取专门的对策。巴罗委员会在提出措施建议时，产生了分歧。一部分认为，应该只针对伦敦及其附近地区的新工业区进行限定，并成立一个委员会强制执行；另一部分人则认为应当建立较普遍的控制体系，来控制全国的工业布局，并由一个为此而新设的政府部门来行使职权。

最终，1945年地实施巴罗委员会的建议时，政府选择了后一种方案，并导致了1947年城乡规划体系的建立。

斯科特报告(Scott Report)

斯科特报告主要反映的是1942年英国农村地区土地利用的情况。该报告认为：良好的农业用地是无价之宝，它不同于其他生产要素，一旦丧失就难以恢复。因此该报告认为应该建立一个包括城郊在内的规划体系，该体系应该把保护农业用地作为其首要职责。一等农业用地要毫无例外的禁止新的建设。斯科特报告建议开发者在提出开

发建议时，都应说明建设方案为什么是符合公共利益的。否则就不应该改变现有的农业用地用途。

该报告提出时，正值英国处于面临二战期间的海上封锁，食品非常短缺，使英国十分依赖本国食品，因而引起了政府和公众的广泛关注。公众迫切要求抑制城市的发展，鼓励城市进行高密度开发，以节约宝贵的农业用地。

尤斯瓦特报告(Uthwatt Report)

尤斯瓦特报告主要是关于城市土地开发中补偿金(Compensetion)和改善金(Betterment)的问题。该报告涉及城市开发中的一些问题，首先是补偿金问题：当一个公共部门必须征购土地进行建设时，应当给予土地原来的所有者多少补偿金？一般认为，公共部门应当按照市场现价进行支付，因为这样与市场中出售的土地相比，土地所有者既无损失也不得利，而且，公共部门应该仅限于征购那些他们原已按照市场价格支付的土地。

但是市场复杂性在于，当公共部门宣布建设项目时，土地所有者有可能抬高地价。例如，一旦政府宣布要建设一条城市干道，那么干道两边的地价就会上涨。如果社会必须按照抬高后的价格进行支付，那是不公平的。

这同时也就引申出另一个问题：改善金。改善金是指当由于社会公共部门的措施而使一些人得益时，社会应酌情向这些人抽取一笔特别税。

但是，要判断公共行为到底是使人得益还是受损是十分困难的。

比如，政府机构停止一项原来准备在风景地区上的开发项目计划，那么计划开发项目的土地所有者将会受损。因为他们原来由开发所带来的利益落空了。而附近的土地所有者则能直接受益，因为他们的土地的视线可以不致被遮挡，从而导致土地价格的提高。因此，社会应向第一种人支付补偿金，而向其他人索取改善金，以示公正。

尤斯瓦特委员会报告十分详细地讨论了这个问题的概念和技术。它认为：对于土地开发这种问题，社会应当采取一种简单而果断的办法，即对尚未开发的土地(也就是全国的农村土地)应该实行国有化，国家应该按照此前不久某一历史日期的价格为基础，向土地所有者支付补偿金以取得土地。但是这些土地在城市建设以前，土地所有者仍可留在那里，因此，他所得到的补偿权限于弥补他丧失土地开发权的损失。一旦国家需要把这块土地征用于建设，就要向他支付另一笔全部征用的附加补偿金，然后，才可以把土地出售或出租。

同时委员会也建议，对于现有建成区内的房地产再开发，应该由地方政府负责。政府按照此前不久某一日期的价格为基础，征购土地，进行改善。另外，所有的房地产所有者都应该支付一种定期的改善税。地方当局定期对纯地产进行估价，如果地产增值，则按增值的75%征收。

尤斯瓦特委员会所提出的解决方案的重点在于，在征用农村土地用于城市建设时，根本不应当通过土地市场，而应该国有化，这种办法虽然在技术上是值得称道的，但在政治是存在着缺陷。由于提倡土