廉租房制度和我国的基本政策

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三、我国的廉租房制度发展和建设情况、存在问题

1廉租房制度存在的突出问题。

我国虽然建立了廉租房制度，但由于城市土地资源有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。

1.政府住房保障职责缺位。

2.低收入者缺乏住房保障。

按照各地现行住房保障制度，最低及低收入住房困难家庭租赁廉租房，中低收入住房困难家庭购买经济适用房和限价房。但现实情况是，一方面，即使是经济适用住房和限价房，许多低收入家庭因支付能力不足仍然买不起。并且在全国大中城市里，有大量的外来务工人员，比起具有当地城镇户口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障，但现行住房保障制度却将他们排斥在外。

3.土地与资金形成瓶颈。

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。

4.廉租房准入与退出机制尚未完善。

廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。同时腾退机制是廉租住房制度的重要内容，但在一些城市的廉租住房腾退过程中，已不符合配租条件的家庭拒不腾退，廉租住房的退出机制很难得以实行，造成年度复核流于形式

我国廉租房制度建设中存在的问题分析

（一）配套政策不完善，缺乏长远规划

虽然廉租房制度建设引起了中央政府的高度重视，并有了近期的发展目标，但是配套政策仍不完善，且缺乏长远规划。有好多政策也不明确，以至于地方政府都在摸着石头过河，如何操作并不清晰。有关财政、税收、土地和金融政策，既是对困难群体实施保障政策的条件，也是住房保障制度的重要组成部分。目前，这些配套政策对解决困难群体住房的支持力度有限。

（二）住房法律、法规建设滞后

我国至今还没有关于居民住宅的有关法律、法规，只有原建设部颁布的于2004年3月1日开始实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等部门规章，这与全社会都来关心弱势群体住宅问题的目标是不相适应的。我国是法制国家，只有有法可依，才能使廉租房的资金、建设、使用等问题得以根本解决。目前，我国相关法律、法规建设比较滞后，同时也缺乏明确的惩治措施。

（三）缺乏社会力量参与的激励机制

廉租住房不同于商品房，也不同于经济适用住房，没有相应的激励机制，房地产开发公司不愿承建廉租住房。建设商品住房可以获得较高利润;建设经济适用住房，在房价中除了可以记入1～3% 的管理费外，还可以记入3%的利润，可以实现保本微利;而廉租住房只能租给城镇最低收入家庭居住，其租金实行政府限价，租金标准较低，无法形成建设资金投入产出的良性循环，因此，一般房地产开发企业从经济效益和自身的承受能力出发，不愿从事廉租住房的开发建设。而且，由于相关部门在廉租房的计划审批、手续办理、落实优惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和风险大为增加，使开发商建设廉租房积极性受到影响。

此外，制度层面还存在我国实行分税制后产生的新问题。我国于1994年在全国范围内推行“分税制”，其目的是适应建立社会主义市场经济的客观要求，科学界定各级政府的事权，在事权基础上确定各级政府支出范围，并按税种划分各级政府财政收入，分设中央、地方两套税务体系进行征管，并通过税收返还和转移支付来调节中央与地方的财政关系，以达到资源最优配置。实施分税制以后，中央增强了财力及加强了对地方的宏观调控能力，同时将土地出让金的管理使用权划归地方，以激励地方的建设。实行分税制财政体制后，中央政府和地方政府划分了税收比例，地方财权范围缩小，地方政府为了增加财政收入，表现政绩，只能靠土地出让金的收入，从而增加了对土地出让金的依赖。加之分税制以后，地方政府的体制改革基本上处于自发状态，在这种环境下，必然出现对廉租房制度建设的忽视和实施的滞后。

（四）廉租对象覆盖面过于狭窄

据统计，2006年全国开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米，仅完成计划的三分之一左右。另外，许多地方廉租房是老旧住房改造而

成的，目前仅有54.7万户居民入住廉租房，与国家2006年规划还有一定的差距。根据目前的规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即满足低保条件同时人均居住住房保障面积低于某一标准的家庭。这种比较狭窄的范围规定，在廉租房制度建设的初期对社会的稳定起到了重要的作用。但从我国居民当前的居住情况看，这一保障范围无疑是十分狭窄的。另外，从目前社会弱势人群的定义所覆盖的范围来看，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民是一个不可忽略新的住房弱势群体。如果不对他们的住房问题给以充分的重视，将给城市的和谐发展带来不良的影响。

（五）旺盛的需求与短缺的房源供给

从有关规定来看, 廉租房的房源主要是依靠旧有的公房，但目前的现实情况却与当初设计的情况存有偏颇，房源缺乏已经成为制约推广廉租房保障的一个瓶颈。而且隐形房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场，造成廉租房的房源供给短缺，现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾。有的城市新建廉租房的数量仅是目前申请者住房需求数量的1%，甚至更低，远远不能满足目前的需求。从各地的实践来看，廉租房的供给主要由政府承担，企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住宅。此外，中介服务体系落后、社会缺乏公正意识、政策宣传不得力，也是影响廉租房供求矛盾加大的重要原因。同时，由于政策宣传也不够，使得一些拥有房源的房东，出于对廉租房保障政策的疑虑以及其他方面的担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。

（六）廉租资金来源渠道单一，缺乏足够资金

我国实施住房保障的突出困难在于财政资金有限，我国目前的经济、社会发展水平还比较低，而且发展也不平衡，地方政府的保障能力与社会实际需求之间还存在很大差距。如建设部通报的145 个没有建立廉租房制度的，绝大多数都是贫困地区。同时，我们原来的财政体系中，关于社会保障一块重在保吃穿、保就业、保养老，原来没有把住房保障纳入财政预算的科目中，在财政运转上也还有需要改革和完善的地方。截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。而该年仅前九个月，全国房地产开发投资完成额就达到12902.4亿元。与众多需要政府提供廉租住宅的家庭急迫的住房需求来比，廉租资金的落实问题是目前廉租住房进展缓慢的又一个瓶颈。

（七）收入线难以划分，监督难度大

目前各地的廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭中的住房困难户，而我国城镇中需要廉租房的住房困难户则不仅包括低保家庭中的住房困难户，还应包括那些既买不起房又非低保的住房困难户。随着廉租对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入划分一个合理的收入线，并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫。然而，由于我国没有建立个人信用制度和个人收人申报机制，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而划分居民收入线的基础将很薄弱，实施起来也非常困难。而且，即使在收入线划分以后，还存在监督成本过高的问题。因为“隐形”收入的存在导致监督居民的实际收入变得异常困难。

我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，制度建设不细致，只有大致的框架，缺乏程序性的引导性政策，导致地方政府在实施廉租房制度时可操作性不强。目前，在资金筹措、保障方式、覆盖范围等很多方面都有待于进一步研究和发展，使其规范化、细致化、程序化，避免在实施过程中走样。另外，廉租房建设涉及很多部门，部门之间职能交叉，存在扯皮推委的现象，因而需要加强各部门的协