开发区超自主体制典型案例4——上海漕河泾开发区

开发区超自主体制典型案例4——漕河泾开发区漕河泾开发区是中国面积较小的国家级开发区，也是公司开发模式的成功典型。

分析这一案例，有助于理解开发区体制设计的规律。

一、概要漕河泾开发区全称上海漕河泾新兴技术开发区，其前身为上海漕河泾微电子工业区。

1984年初，上海市委市政府为加快新兴技术产业的形成和发展，以发展微电子技术为突破口，决定在漕河泾地区建立微电子工业区。

1988年6月，国务院批准其为国家级经济技术开发区。

1991年，又被批准为国家级高新区，漕河泾是全国最早同时享受经济技术开发区和高新区优惠政策的开发区。

开发区位于上海市区的西南部，总规划面积5.984平方公里。

该区位于教育科研机构稠密的智力区，周边的学校有交通大学、华东化工学院、上海师范大学、上海应用技术学院等理工科高校4所，徐汇区附近有华东师范大学、东华大学、上海工程技术大学、上海大学、上海医科大学、上海中医学院等高校。

科研院所近百个，其中较著名的有：中科院上海分院、中科院上海生物工程研究中心、中科院上海微电子研究开发基地、华东计算技术研究所、华东测试技术研究所、工微所、能源所、激光所、光电所、航天803研究所、航天第八设计部、机械部21所、核工程研究设计院、广播电视研究所等。

发展高新技术产业是该开发区的主攻方向。

目前，开发区内形成了微电子、光电子、计算机及软件、新材料、航天航空等高新技术产业群，研究开发、金融数据、科技创新等功能中心；拥有中外高科技企业800多家，其中外商投资企业300多家；经市政府认定的高新技术企业达186家，占上海高新技术企业总数的16％。

2001年，该开发区销售收入200亿元，税收超过10亿元，利润超过20亿元，出口超过10亿美元，新增外资1.3亿美元。

这对一个小型开发区是极为难能可贵的。

在外经贸部对国家级经济技术开发区2000年投资环境的综合评价中，漕河泾开发区名列第四。

仅在天津、大连和广州等大型开发区之后。

其中，行政管理、社会及环境、技术创新环境等三项指标均列第二位。

即将创建完成的质量和环境双优园区、数字园区、国际园区等三个园区将更会进一步改善开发区环境。

二、管理体制1．体制框架漕河泾开发区设立于1984年初，从这个设立的时间看，市政府的初衷是建设类似北京电子城式的主体型工业城。

由于中央加快开放的决定，在上海闵行开发区和红桥开发区批准之后两年，漕河泾赶上了车，调整了战略，成为载体型开发区。

1988年7月23日，上海市人民政府决定将上海市漕河泾微电子工业区开发公司更名为上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司。

公司注册资金1亿元人民币。

公司下属企业包括：创业中心、新和物业公司、西区公司、新谷酒店管理公司等全资实体公司，西区发展有限公司等控股公司，以及上海新兴技术开发区联合发展有限公司等参股公司。

开发区发展总公司统一负责开发区的基础建设，资金筹集和运用，土地开发和土地使用权转让，房产经营，创造投资环境，吸引目内外资金和先进技术，创办企业，促进技术、产品贸易及综合业务发展，行使市政府授权开发区的管理职能。

这种体制是典型的公司代行政府职能形式。

例如在项目审批权的安排上，根据上海市政府特批，开发区发展总公司享有对区内投资总额3000万美元以下的外商投资项目自行审批的权力，为此专门设立了漕河泾开发招商中心项目审批办公室。

这一安排，使开发区总公司有了管委会的重要招商职能，使其具有了超自主体制的特点。

由于开发区区域小，位于城市市区内，大市政的条件较好，土地征用问题易解决。

工商、税务、人事、科技等职能没有授予，但在体制设计±，招商服务中心的全程代理给予了解决。

为提高公司的非经济事务的协调能力和园区管理能力，其行政级别为厅局级。

上诲市没有为漕河泾开发区制定专门的开发区条例，但有统一的《上海市经济技术开发区条例》，为开发区的地位和职能进行了法律上的规范。

这是上海所有开发区体制安排的特点。

2．政策安排漕河泾开发区享受国家级经济技术开发区的通行政策，包括中央财政将开发区新增税收全部返还开发区所在地政府，用于开发区建设和发展。

二是对外商生产型企业的所得税实行优惠，并可以自行审批3000万美元以下的项目。

3．载体建设开发区初期的土地，是市政府划拨的。

设立国家级开发区后，确定了近6平方公里的总体规划，土地开发，首先靠借贷开发，取得收入后滚动发展。

市政府给了l亿元贷款，进行开发启动。

总公司先后五次征用土地，90年代中后期，共完成了不足4平方公里范围的开发。

从土地和基础设施开发速度看，比其他开发区慢许多。

与天津等大型开发区相比，漕河泾开发区缺少了中央财政的直接返还收入。

在开发基础设施方面，虽然市财政通过多种形式进行部分补偿，但总公司在发展的初期，的确遇到了基础设施和厂房载体建设投入大、回收期长的困难。

漕河泾区位较好的优势，使总公司向土地集约利用方向发展。

首先，在设立国家级开发区之前，开发区的产业方向就是增值较高的电子类项目，土地就比较节约。

二是提高项目建设的容积率，如对用地标准的控制指标为“容积率1.5-2”，大大高于其他开发区。

一家台湾公司原购地800O平米，通过将容积率从原来的1.6提高到2.5，用地缩小到5000平米。

主动减少(土地)销售的行为，说明了公司有内在惜售激励，三是公司集中建设多层标准工业厂房，为人区企业解决载体空间。

到20世纪90年代末，公司共建设了超过60万平米的标准厂房。

另外，还有办公楼、孵化器等其他类型的载体。

随着上海整体经济环境的改善和开发区集聚效应的出现，漕河泾地区寸土寸金的位置，使得这类载体的出租出售日益火暴。

据统计，开发区平均每平方公里有1．1万人在从事高科技的研发、生产和管理工作。

四是公司开发其他高增值的房地产，如住宅、宾馆、商业楼面等。

如1992年，总公司与徐汇区政府合作，沿街破墙开店，建起了一条长1.6公里的科技商业街，吸纳了100多家技工贸企业。

五是利用机会，调整开发区规划，减少工业用地，增加公建用地和居住用地。

如1996年，利用浦东开放的大环境，对西区1.89平方公里区域规划用地进行了调整，减少工业用地8％，增加公建5％和各类居住用地近9％。

这种情况，是公司开发模式的典型性的体现。

目前，整个园区的工业房地产建设取得了成功。

公司系统也有了利润和积累，进入“良性循环”。

根据漕河泾总公司的资料，“2001年度仅总公司属的8个子公司经济责任考核指标，计划为1480．5万元，实际完成2148.8万元，超计划45.14％，比20130年实际超额完成54.01％。

其中，上交总部资产折旧和资产使用费1548万元，利润600万元，分别超计划35％和79％。

”这在开发区建设开发公司中是较为罕见的。

只有在成熟的公司开发模式下，才有可能在招商引资和载体产品经营上实?现“双赢”局面。

目前，开发区载体建设方向是高增值载体服务，如数字园区建设。

总公司已与上海电信签订了合作协议，共同投资建设和经营漕河泾开发区数字园区，为进区企业提供电信全面业务和互联网增值服务，提供电子政务、电子商务平台。

总公司还分别与中国电信集团上海市电信公司和瀚洋投资公司合作，通过重组和增资，建立了上海英特耐特网络信息技术有限公司、上海电信恒联网络有限公司。

新型载体的数字化目标是在基础电信普及率、企业上网满足率、大楼光纤到达率、政府办公网络化和园区服务信息化等五方面达到100％。

4．招商与服务开发区的公司运作模式，其区域管理和服务的表述也是公司化的。

如将为人区企业的服务分为售前、售中和售后服务。

售前眼务主要提供的是咨询代理服务，包括介绍合资公司涉外咨询代理情况、服务范围、收费情况、联系方法等。

售中服务是关于“企业申办’’的一系列服务，包括介绍项目审批办公室情况、联系方式、外商投资企业申办程序等。

售后服务是对进区企业实行“属地化管理”，为之解决增资、经营范围变更、股权变更等生产经营问题，以及为进区企业协调解决生产经营、员工生活等问题。

在招商方面，总公司设立了招商中心，为投资者提供从申报项目建议书到领取企业批准证书的全过程代理服务。

由于漕河泾开发区不像其他国家级开发区具有全套的政府机构，大量政府交易发生在区外，所以，代理服务对投资者初期办理有关事务是极为重要的。

所有以上服务都为海外投资者在漕河泾开发区进行投资提供了极大便利。

开发区设立了创业中心，已成功培育出科技企业140家。

创业中心坚持把引进国际化管理模式和营造国际标准的孵化环境作为走国际化之路的先决条件。

2000年，在全国创业中心中率先通过IS09002国际质量管理体系认证。

今年7月，创业中心第四代孵化基地坐落在开发区第一幢智能化数码大楼里，这里不仅具有通讯、安保、背景音响等功能，它的互联网系统也是比较先进的，每个孵化单元都可直接与国际互联网连接。

大楼还按照国际孵化器标准，引进了会计事务所、律师事务所、报关代理公司、物业公司、商务中心等，为进驻企业，尤其是为留学生企业和外资独资企业提供业务咨询和服务，基本形成了与国际惯例接轨的企业运行机制和氛围。

三、体制点评1。

公司体制有相应职能漕河泾开发区虽然由总公司进行管理，但市政府仍然赋予其较强的体制和职能，包括党委建制、行政级别、项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。

区域也是新建型。

在资源方面，关于规划的控制性方案、土地出让和经营、贷款额度与担保、财政补贴和专项资金等，都对提高公司能力有极大的帮助。

这些职能的赋予，使开发区总公司具有很多政府色彩。

这在当时的开发建设背景下是很重要的。

行政职能的赋予，提高了办事效率，减少了协调工作量。

高级别待遇，对公司进行高层次的交流和及时获取党政信息也是必需的。

所以，公司体制仍然保留了超自主体制的特点，只不过其强度比大型开发区的管委会体制弱一些。

随着开发日益成熟，政府职能进一步转化，公司将逐渐规范。

2．载体建设的深度增值漕河泾开发区不同于大型开发区的地方，一是位于母城之内，一般开发区则在母城之外；二是区域较小。

在人们的直觉上，上述两点似乎决定了其土地市政基础设施开发水平较高。

漕河泾的现实则是其基础设施开发水平低于其区域综合水平。

在2000年32家国家级经济技术开发区综合评价中，漕河泾列第四位。

综合指数有7项指标：综合经济实力、基础设施配套能力、经营成本、行政管理、人力资源及供给、社会及环境、技术创新。

漕河泾的排列名次分别是9、25、11、2、6、2、2。

可见，土地的基础设施配套水平名列25位，在排名中位次最低。

虽然评价指标体系存在一定问题，但还是说明开发区在基础设施方面的投人与其综合水平相比，并不令人满意。

这与漕河泾可支配财力少于其他大型开发区有关。

与基础设施配套相对较弱形成鲜明对照的是开发区其他载体建设高水平发展。

标准厂房总量、写字楼、孵化器、商住、宾馆等高增值载体建设则相对发达。