中国财政税收体制

2、1980－1994年 行政性分权型“财政包干”体制
2、“利改税” 1983年,实行第一步“利改税”,将国企向国 家上缴利润改为按实现利润的55%缴纳所得税 1984年,又实行第二步“利改税”,主要建立 以工业征收产品税、商业征收营业税为主的 税收体制,并按税种划分中央财政固定收入、 地方财政固定收入和共享收入。
中国财政税收体制 回顾、评价与展望
第一部分
财政体制改革历史回顾
我国财政体制的演化进程
1、1950－1952年，高度集中型“统收统支” 财政体制。 特征：地方财政收入如数上缴中央财政，地 方所需要的财政支出基本上由中央全额拨款， 地方财政收支之间不发生直接关系。 原因：抑制恶性通货膨胀；恢复国民经济； 保证抗美援朝战争
3、造成了国有企业的低效率。 国家作为国有企业的投资者和所有者,与企业 之间形成了“父子式”的权利义务关系 国家对企业实行“五定”:定产品方向和生产 规模、定人员和机构、定主要原材料和燃料 动力消耗和来源、定固定资金和流动资金、 定协作关系 企业对国家实行“五保”:即保证产品的品种、 质量和数量、保证不超过工资总额、保证完 成成本计划、保证完成上交利润、保证主要 设备的使用期限。
制度经济学的视角
狭义地讲,财政体制是指中央政府与 地方各级政府之间,在财政管理方面划分 职责、权限和相应的收支范围的制度安 排。其核心问题是财权与财力的划分及 其矛盾处理,即集权与分权关系。
制度经济学的视角
区别不同财政体制的一个主要标志就是财政集权与分权 的程度和模式的不同,其实质是如何确定财政收支规模 在中央和地方(包括政府与企业)之间的界限划分。 以此为视角,可将新中国财政体制变迁路径大致描述为
1、1980年以前的传统财政体制 中央集权型“统收统支”体制
优点：这种供给制式的制度安排为当时“一 穷二白”的中国在不及西方十分之一的时间 内完成工业化进程筹集了大量建设资金,为巩 固新政权起到了重大历史作用。 缺点：资源的高度集中计划配置(“统收统支”) 是在管制价格、集中税收(含财政)、统一金融 和计划投资“四位一体”的基础上实现的,其 中最为首要的环节是对价格的高度集中控制。
我国财政体制的演化进程
对“分灶吃饭”为标志的“分级包干”型财 政体制的评价 深度和广度都是建国来财政体制改革力 度最大的一次，虽然没有能够从根本上突破 “统一领导、分级管理”的财政体制，但是 对原体制也有实质上的突破： 在收入划分上引入了分税法，改变了以 往企业按照行政隶属关系划分收入的方法， 为真正实施分税分级式（分税制）财政管理 体制积累了实践经验。
我国财政体制的演化进程
（2）1985－1987年，“划分税种、核定 收支、分级包干”体制 和1980年财政体制主要区别在于：收入 划分方法由分类改为分税法，即在两步 利改税后的税种设置范围内，将税种划 分为中央税、地方税、共享税。
1985－1987年
1985年，中央决定在划分收支的基础上，对 各地方实行不同的分配办法 即凡地方固定收入大于地方支出者，实行定 额上缴，凡地方固定收入小于地方支出者， 中央确定一定比例留给该地方部分共享收入， 若地方固定收入和全部共享收入全部留给地 方仍不抵其支出，中央实行定额补贴
问题： 1、造成工农业部门的分配不均。 政府通过操纵价格“剪刀差”把农业等 部门的剩余资金转移到工业部门,并以此作为 强制性积累机制,较容易地从工业部门获取财 政所需的税利,从而实现对财政资源的占有和 配置。
2、剥夺了地方财政的主动性 这种财政体制将地方的财政收入与财政支出 完全割裂开,截断了地方财政收入与地方公共 产品和服务供给的直接联系,地方政府实际上 没有形成真正意义上的一级财政,不具有独立 的利益主体地位,其财权被剥夺至最低限度, 它只承担着中央计划被动执行者角色,导致地 方理财主动权和积极性的丧失,客观上造成地 方吃中央的“大锅饭”。
分税制的主要内容
（1）按照税种划分中央与地方的收入 关税、消费税、中央企业和金融机构的企业 所得税——中央税 营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保 险公司总公司）、地方企业所得税、个人所 得税、房产税等——地方税 增值税、资源税、证券交易税——共享税
分税制的主要内容
（2）根据中央和地方的事权范围确定相应的 支出范围 中央财政：国家安全、外交、中央国家机关 经费（国防费、外交和援外支出），调整国 民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控 地方财政：本地区政权运转支出，地区经济、 事业发展支出（地方行政管理费、城市维护 建设费、教育、卫生等各项事业费、价格补 贴等）
分税制的主要内容
（3）确定中央财政对地方财政的税收返还数额 以1993年为基期年确定基数 按照1993年地方实际税收和中央地方收入划分情况， 核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此 作为中央对地方税收的返还基数。 1994年以后，中央对地方财政税收返还数额在1993 年的基础上逐年递增，增长率按照全国增值税和消 费税增长率的1：0.3决定。即上述两项税收每增长1 ％，中央对地方返还就增加0.3%。
中央集权型“统收统支”体制 行政性分权型“财政包干”体制 与国际惯例接轨的经济分权型“分税制”体制和 公共财政体制。
制度经济学的视角
每一次财政体制的变迁都是对财政制度的利 益激励与约束机制的重塑,是为了减少制度交 易成本,减少未来交易的不确定因素从而降低 机会主义行为的可能性,保证制度本身及其运 行机制的效率从而同时增进中央、地方和各 微观经济主体的利益和社会效用(福利)的帕 累托改进。 财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在 改革选择集中利益互动的三元博弈行为或策 略选择行为(杨瑞龙,2000)。
我国财政体制的演化进程
3、1980－1993年， “分灶吃饭”为标志的 “分级包干”型财政体制。 原因：打破中央和地方各级财政同“吃大锅 饭”、中央集权过度的局面。
我国财政体制的演化进程
（1）1980－1984年，“划分收支、分级包干” 体制 按照行政隶属关系划分中央和地方财政的收 支范围，并以1979年的收支预算为基数，地 方财政收入大于支出的节余部分上缴；地方 财政收入小于支出的赤字部分由中央财政进 行调剂或补助。分成比例和基数一定五年不 变，在此期间，地方财政可以多收多支，自 求平衡。
短缺成为集权财政体制运行过程中普遍低效 率的结果,普遍低效率又成为这种体制运行成 本过高的集中反映。
2、1980－1994年 行政性分权型“财政包干”体制
对国有企业利益关系的分配变迁： 1、“利润留成” 从1979年起,对国企实行“放权让利”的 利润留成制度,允许企业利用利润留成建立生 产发展、集体福利和职工奖励三项基金,并对 企业流动资金由财政拨款改为银行贷款
结论： 计划体制下的财政体制就是在这种产权边界 不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大锅 饭”形式下运作的,财政资源作为计划体制下 一种占主导的稀缺资源,成了一碗众人抢着吃 的“唐僧肉”。 财力的可能与需要之间存在的巨大缺口,造成 制度性普遍短缺、资源配置低效率,形成了长 期的财政压力。
财政在“一要吃饭,二要建设”以及“要 正确处理好国家、集体和个人的利益关系” 的多重目标面前,始终处于捉襟见肘、顾此失 彼的窘地。为减轻财政压力,政府不得不强行 压缩支出和基建规模,使用诸如“三反”“五 反”、号召城市青年“上山下乡” 向银行透支、冻结银行存款等行政措施 以缓解压力,国民经济也随财政的放权与收权 而波动。
1、1980年以前的传统财政体制 中央集权型“统收统支”体制 1980年之前,我国实行的是中央集 权的计划经济体制,对财政职能的定位 是“发展经济,保障供给”。与此相适 应,政府间财政收支关系基本上是以 “统收统支”为特征的。
在这种体制下,中央要求地方将所有 的财政收入上缴中央,地方提供公共 产品(服务)以及生产建设所需要的资 金均由中央核定拨给,财政支出覆盖 了整个社会生产、流通和消费的各 个方面,财政在国民收入分配和再分 配(资源配置)中处于绝对控制地位。
2、1980－1994年 行政性分权型“财政包干”体制
3、“承包制” 由于“利改税”没有达到政府增收、企 业增效的目标,企业承包经营制便走上前台, 国企开始实行“包死基数,确保上缴,超收多 留,欠收自补”的政策。
承包制的优点
总体看,承包制是财政体制和企业组织机制的 一次制度创新,经过承包制这架“过滤器”的 “过滤”(分配与再分配),中央和地方、财政 和企业在利益增长上都得到了实实在在的好 处,既保证了财政收入,又保证了地方和企业 可以得到较大的边际留成率,显示出了较好的 激励效果。 这一时期,中央和地方财政收入都得到较快增 长,收入分配进一步向个人倾斜,城乡居民生 活明显改善。
Fra Baidu bibliotek
地方政府与中央政府的博弈 ——基期年的确定
在1993年9月开始广泛征求地方意见时,地方同时要求 以1993年即当年的收入数为基数。对此,当时争论很 大,最后中央决定以1993年为基期年。 1993年9月各地方已经知道了分税制的“机制”,但到 年底还有多少财政收入,还有很多不确定因素,这就是 说新体制的实行是建立在“不确定”的基础之上的。 由于基期年的收入高对地方有利,因此1993年地方财 政收入的增长是历史罕见的。 1993年10月地方收入比上年同期增长56.7%,11月为 53.4%,12月为36.8%,全年增长24.2%,增收866亿元,按 照分税制的制度设计,增收部分就成了地方的收入。
我国财政体制的演化进程
（3）1988－1993年，进一步改进原包干方法 1988年,中央决定实行一种新的承包体制。这 个体制包括六种不同的办法,分别适用于六类 省、市、自治区和计划单列市。
1988－1993年
全国39个省、市、自治区、直辖市和计划单 列市中，有37个地区分别实行不同形式的财 政包干办法，即收入递增包干、总额分成、 总额分成加增长分成、上解额递增包干、定 额上解、定额补助等六种方法。
我国财政体制的演化进程
2、1953－1979年， “统一领导、分级管理” 型财政体制。 特征：以中央集权为主，适度分权的财政体 制。地方预算的收支管理权限很小，不能够 构成一级独立的预算主体。 原因：适应国内政治、经济形式发展的变化， 实行中央、省、县三级财政管理和分类分成、 总额分成的收入划分模式，让高度集中的财 政体制有所松动，但是集权特征没有改变， 中央和地方“吃大锅饭”。
1980－1984年
目的：调动地方增加财政的积极性 对十五个省、区,中央将全部财政收入划分成 中央固定收入、地方固定收入和共享收入三 个部分,共享收入的80%归中央,20%归地方。 其它省、市、自治区实行定额上缴、定额补 贴或保留老体制的做法。 除个别税种(如关税)之外,所有财政收入由地 方负责征收,但所有的税基、税率和上缴利润 的办法均由中央确定。
分税制的主要内容
（4）原体制中央补助、地方上解及有关事项 的处理 即对1985－1993年“划分税种、核定收支、 分级包干”体制，1994年分税制改革后，原 体制的分配格局暂时保持不变，过渡一段时 间后再逐步规范化。
第二部分
财政税收体制改革的 评价
制度经济学的视角
财政收支活动是在特定财政体制框架内, 对财政资源在中央、地方和各微观经济主体 (包括企业和个人)之间的筹集和分配,其实质 是在实际利益格局和潜在利益格局之间进行 利益调整和利益关系重构,是对诸多社会利益 主体产权边界重新划分、界定而达于均衡的 过程。
这种政企不分,高度集中的管理模式,使 国家和企业利润分配关系基本上被限定在统 收统支的体制框架内,企业自主财力、剩余权 索取和控制权缺乏,企业普遍失去追求利润最 大化的动力机制,企业和职工的劳动积极性受 到严重的压抑,导致内部激励不足和预算软约 束。客观形成了企业吃国家的“大锅饭”,在 企业内部,职工吃企业的“大锅饭”的局面。
我国财政体制的演化进程
4、1994－今， 分税制财政体制。 原因：打破中央和地方各级财政同“吃大锅 饭”、中央集权过度的局面。 深度和广度都是建国来财政体制改革力度最 大的一次，虽然没有能够从根本上突破“统 一领导、分级管理”的财政体制，但是对原 体制也有实质上的突破： 在收入划分上引入了分税法，改变了以往企 业按照行政隶属关系划分收入的方法，为真 正实施分税分级式（分税制）财政管理体制 积累了实践经验。