村委会行政诉讼被告资格的认定

在司法实践中，对于村委会能否成为行政诉讼被告这一问题往往莫衷一是。然而随着2018年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的出台，这一问题已经迎刃而解。该解释第24条第1款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”，条文明确就村委会在特定情形下的行政被告资格进行了确认，使得学界对村委会是否具备行政诉讼被告资格的争论得以终止。然而，对该款内容中所涉及的“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”具体如何识别和认定？司法解释并未明确规定，导致这一规定在实践中缺乏操作性。
有鉴于此，笔者认为有必要在上述《司法解释》的基础上，对村委会行政诉讼被告资格认定的具体问题进行深入研究，在分析村委会自治行为与依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责行为的性质、特点之后，对二者的区分进行界定，并从主观、客观、其他要件方面确定村民委员会行政诉讼被告资格的具体构成，更加明晰村委会作为行政诉讼被告资格认定的相关要件，从而解决司法实务中识别和认定村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责行为这一问题。
Abstract
In judicial practice, there are often different opinions on whether the village committee can be the defendant in administrative litigation. However, with the promulgation of the Interpretation of the Supreme People's Court on the Application of the Administrative Procedure Law of the People's Republic of China in February 2018, this problem has been solved. Paragraph 1 of Article 24 of this interpretation stipulates that "if the parties refuse to sue the villagers'committee or residents' Committee for the performance of administrative duties authorized by laws, regulations and rules, the villagers'committee or residents' Committee shall be the defendant." The article clearly confirms the administrative defendant qualification of the villagers'Committee under specific circumstances, so as to make the academia know whether the villagers' committee is qualified or not. The dispute over the qualifications of defendants in administrative litigation has been terminated. However, how to identify and identify the "acts authorized to perform administrative duties in accordance with laws, regulations and rules" mentioned in this paragraph? Judicial interpretation is not clearly stipulated, which leads to the lack of operability in practice.
In view of this, the author believes that it is necessary to make a thorough study on the specific issues of the identification of the defendant's qualification in the administrative litigation of village committees on the b

asis of the above-mentioned Judicial Interpretation. After analyzing the nature and characteristics of the autonomous behavior of village committees and the act of performing administrative duties authorized by laws, regulations and rules, the author defines the distinction between the two and makes a subjective, objective and other distinction. In terms of elements, the concrete composition of the defendant qualification of the villagers'Committee in administrative litigation is determined, and the relevant elements of the villagers' Committee as the defendant qualification in administrative litigation are clearer, so as to solve the problem of identifying and identifying the village committee to perform administrative duties according to the authorization of laws, regulations and rules in judicial practice..
引言
2018年2月8日，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》开始实施。该司法解释明确赋予村委会的行政诉讼被告资格，但这种资格仅限定于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的特定情况下。在司法解释颁布前，如果村民对村委会作出的某项行为不服，认为侵犯自身合法权益的，那么其在提起行政诉讼后，村委会是无法作为行政诉讼被告而出庭应诉的。而在司法解释颁布之后，如果村委会作出的侵犯村民利益的行为是依据法律、法规、规章的授权，而履行的某项行政管理职责，那么村委会将会成为该起行政诉讼的被告。村民因而具备了更多的权利救济渠道和法律保障，司法解释第24条第1款为权益受到侵害的村民提供了坚强的法律后盾。
然而，由于司法解释出台刚刚一年，且第24条第1款在内容上还不是十分完善，学界和司法实务界尚处于探索和研究阶段。对于司法实践中如何更好地发挥其应有的效果，仍然需要结合实际情况不断探索完善。
1 村民委员会行政诉讼被告资格认定的现状及问题
1.1村民委员会行政诉讼被告资格认定的现状
1.1.1我国行政诉讼法对行政诉讼被告资格的规定
根据我国《行政诉讼法》，行政机关的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益时，受害方有权对作出侵害行为的主体提起行政诉讼。因此，只有作出具体行政行为侵犯到他人合法权益，法院根据受害方请求通知其应诉的行政机关或者法律、法规授权的组织，才有可能具备行政诉讼被告资格。
在司法实践中，一个单位或组织如果要具备行政诉讼被告资格，那么通常需要满足以下条件：首先必须是国家行政机关或法律、法规、规章授权的组织。受行政机关委托承担某些行为的单位则不可能具备行政诉讼被告资格。而在行政机关或法律、法规、规章授权组织中的具体工作人员也不能成为行政诉讼被告。其次，行

政诉讼被告必须是被诉具体行政行为的作出者；最后，行政诉讼被告还必须是原告起诉后，由法院通知其参加诉讼的行政主体。
1.1.2村民委员会是否属于行政主体
《村民委员会组织法》第2条将村委会定位为“基层群众性自治组织”[ 《村民委员会组织法》第2条规定“村委会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织”。]。实际上，从行政层级来看，乡镇政府已经是我国最为基层的行政单位。村委会在我国并非一级政府部门，也不是乡镇一级行政机关的下设机构，不属于行政机关的范畴，其仅仅作为群众性自治组织存在。
由于村委会的法律定位，其并不属于我国的职权性行政主体，那么其如果要具备行政诉讼被告资格，那么只有一个途径，就是成为授权性行政主体，即通过国家法律、法规或规章授权，履行相应的行政管理职责。事实上，村委会被我国法律、法规、规章授权从事特定行政管理职责的情况并不鲜见。如《人口与计生法》第12条将计生工作职责授予村委会行使，《婚姻登记管理条例》第9条将婚姻申请者的婚姻状况证明交由村委会行使。正是由于受法律、法规或规章授权履行具体行政管理职责情况的大量存在，我国于2018年颁布的司法解释中就以上情况进行了承认，明确授予村委会在上述情况下的行政诉讼被告资格。
1.2我国确立村委会行政诉讼被告资格的意义
明确授予村委会行政诉讼被告资格，有如下意义：
1.2.1有利于村民自治制度的推行
我国村民自治制度存在的一个重要价值在于，在降低行政成本的基础上，放权于民，通过村民自治维护存在自身权益。然而实践中，乡镇政府为完成本级政府行政目标，将许多农村工作任务交由村委会完成。村委会因此不但要贯彻乡镇一级政府的方针政策，还要承担许多政府分配的具体工作。村委会在乡镇政府和村民之间这种“双重角色”，使得村委会既要代表村民意志积极进行自治，还要服从乡镇政府的工作安排。正是基于这种“双重角色”，导致实践中村委会在代表乡镇政府意志和村民意志之间不同的切换。由于两种角色截然不同，偏重一方必然对另一方利益造成损害，而乡镇政府的相对优势地位，使得受害方往往是村民一方。以行政诉讼法视角，造成这种结果一个不可忽视的原因在于长期以来村委会行政诉讼被告资格迟迟没有确立，村委会在权利行使过程中缺乏来自外部的监督[陆伟陆伟明.村民委员会行政诉讼被告资格的再探讨[J].云南行政学院学报，2001(3).]。显然，这对于村民实行自治是非常不利的。
1.2.2保护

村民的合法权益
赋予村委会行政诉讼资格，实质上就将村委会纳入行政法的调整范围，从此村委会在依据法律、法规和规章履行行政职责过程中，将受到行政法的规制，这将极大防止村民自治出现过度扩大甚至失控的情况，防止村委会借村民自治实施侵犯村民合法权益的行为发生。另外，允许村委会成为行政诉讼被告，这意味着一旦村民合法权益受损，其有权利向法院提起行政诉讼，村委会将以被告形式出现在庭审中。通过法官居中裁判，给予村民申辩和获得胜诉的机会。而且行政诉讼所采用的保护行政相对人的程序规则对于村民权益的保护也是有利的。因此，村委会行政诉讼被告资格的确认，有助于村民合法权益的保障。
1.2.3能够促进国家对村委会的监督
作为基层群众性自治组织，村委会有权对村内事务进行自我管理，对村内公共事务和公益事业拥有完全的自治权。然而，这种自治权利毕竟是由国家下放的，自然国家也有必要对此种自治权进行监督[刘力成.确立村委会行政诉讼被告资格的意义[J].知识文库，2016(7).]。在当前我国一些农村村民自治过程中，一些地方也出现了自治权扩大使用甚至滥用的情况，这也从一个侧面说明了国家对村民自治进行监督的必要。`
事实上，当前我国对于村委会的监督缺乏必要的关注，随着2018年司法解释的出台，这一情况也将得以改变。通过确认村委会的行政诉讼被告资格，将强化人们心目中对于村委会权力来源国家授权性和行为性质公益性的认识，从而深化对村委会国家监督必要性的认识。
而且对于监督理论的构建也将大有裨益。
1.2.4有助于理顺乡镇政府与村委会的关系
对于乡镇一级政府来说，实践中为便于对农村管理，往往会按照固有思维，通过行政干预方式来向村委会发布命令，很可能触碰村委会自治权的红线。这种情况屡见不鲜的根本原因在于法律对于村委会的职能定位不够清晰，对于“基层群众性自治组织”这一笼统的定位缺乏更为细化的规定。而村委会行政诉讼被告资格的确立，使得村委会具备了与乡镇政府同等的行政诉讼地位。如此，作为平等的行政诉讼主体，乡镇政府将难以再对村委会具体事务进行行政干预，村委会独立行使自治权的空间将大大拓宽。因此，2018年司法解释的出台，将有助于理顺乡镇一级政府和村委会之间的关系，更好地推进村民自治。
1.3村民委员会行政诉讼被告资格认定存在的问题
从2018年司法解释来看，村委会成为行政诉讼被告的唯一情形是依照法律、法规和规章的授权，履行特定的行政管理职责。在法律、法规和规章授权下的村民委员会，在履行行政职

责过程中，符合现行行政法及行政诉讼法关于行政诉讼被告资格的规定，具有行政诉讼被告资格。然而，对司法解释中所涉及的“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”具体如何识别和认定？以及该种行为与村委会自治行为如何区分？法律并未明确规定，导致这一规定在实践中操作性不佳。
有鉴于此，笔者认为有必要在上述《司法解释》的基础上，对村委会行政诉讼被告资格认定的具体问题进行深入研究，在分析村委会自治行为与依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责行为的性质、特点之后，对二者的区分进行界定，并从主观、客观、其他要件方面确定村民委员会行政诉讼被告资格的具体构成，更加明晰村委会作为行政诉讼被告资格认定的相关要件，从而解决司法实务中识别和认定村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责行为这一问题。
2 村民委员会自治行为与依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责行为的区分
2.1村民委员会自治行为的特点与界定
村委会自治形式即村民自治，它是以自我管理、自我教育和自我服务为主要内容，通过村民互帮互助、说服教育等形式，集中民智、各抒所长，在民主基础上制定村规民约，实现对村内各项事务的有序管理。村委会自治权利主要涉及村规制定权、农业提留使用权、自治组织内部人员构成决定权以及自治范围内其他事项的决定权利。这些权利都由村委会自主行使，不受任何单位和个人的干涉。
村委会自治方式包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。以上四项内容构成了村委会自治的主要内容。其中民主选举指的是村民对于村委会人员构成（包括主任、副主任及其他成员）的直接选举，不接受其他组织和指派。在选举过程中，严格遵循公平公正公开以及差额、无记名等选举原则。民主决策指的是对影响村民利益的重大事项，应当由村民召开会议进行民主决定。凡本村十八周岁以上村民都有权参加，在决定过程中，必须遵循少数服从多数的原则。民主管理指的是村委会在管理本村事务过程中，要尊重村民首创精神，充分听取村民合理意见，确保决策的科学性和合理性。民主管理的关键要建立符合村情特点的村规民约，通过科学规范的管理制度，推动建立规范、高效的管理体系，实现以制度管人管事的目标。民主监督指的是村民通过定期听取村委会工作汇报以及村委主动进行财务等事项公开，便于村民了解村委会工作成效，民主监督的关键在于对村务公开的监督上。
以上四个方面的内容有机统一，是民主精神在我国农村领域的真正体现。